Ексклюзивне інтерв'ю члена Ради Національного банку України Віктора Козюка агентству "Інтерфакс-Україна" (друга частина)

Текст: Дмитро Кошовий, Анна Говоруха

 

- Восени Верховна Рада прийняла закон про посилення незалежності НБУ, який був однією з умов програми з МВФ. Він істотно змінив повноваження Ради Нацбанку. З того часу вже були її засідання?

--Так, два.

- Але офіційних повідомлень про це не було?

- Отже, закон працює. Було два засідання - одне планове, одне позапланове. На плановому було затвердження кошторису Нацбанку. Позапланове було для затвердження нових документів Ради, пов’язаних з виконанням норм закону, а також з тим, що зміни в регламент потрапили в меморандум.

- Згідно із законом, Рада не може давати рекомендації правлінню НБУ. Як ви оцінуєте цю норму?

- Я би не пов’язував обсяги повноважень Ради зі здатністю плодити рекомендації, що інколи відверто нагадувало спам. Публікувалося те, що затверджувалося, але ні експерти, ні полісімейкери не бачили проєктів. Нескінченний список рекомендацій, які взагалі між собою не були пов’язані, внутрішньо суперечили одна-одній і, найголовніше, ніхто не знав, хто є джерелом тієї чи іншої рекомендації. Ніхто не знав, хто її вносить. Більше того, ті, хто начебто їх вносив, не могли їх пояснити – це не підхід до роботи Ради НБУ.

Другий момент: припускаємо, що контури політичної нейтральності Ради розмиті. Коли такий орган випускає рекомендації, котрі напряму суперечать напрямам політики, що закладаються регулятором в межах його повноважень, але не в межах повноважень Ради, це дає ринкам поганий сигнал. Вони можуть відчувати деяку невпевненість стосовно того, а наскільки інші регуляції є стійкими в часі, наскільки вона non-reversible. Наскільки їх не відкличуть через те, що вони політично некомфортні для якихось груп. Це підриває довіру до регулятора, підриває впевненість в тому, що його політика є послідовною і консистентною у часі.

Однією з сильних сторін закону є те, що ризик розмитих контурів політичної нейтральності Ради Нацбанку, який би конвертувався в подібне торпедування політик регулятора, звужується. Це найголовніший аспект.

Наступний аспект полягає в тому, що мандат Ради є дуже асиметричним. Є основні засади грошово-кредитної політики, контроль за їх виконанням, але рекомендації, наприклад, були щодо політики банківського регулювання. Основні засади не є документом, який напряму покриває банківські регуляції. Тож через цей канал запускалися можливості легітимізації певного тиску на регулятора, якщо деякі його регуляції йшли у відвертий розріз з інтересами певних бізнес-груп. Зрозуміло, що закон це звужує.

Наступний момент: давайте подивимося на суспільну ціну у вигляді трудовитрат, пов’язаних з тим, що Нацбанку потрібно дати вмотивовану відповідь на такі рекомендації. Бо ж окремо були засідання і документи з рекомендаціями щодо аналізу впливу монетарної політики на соціально-економічний розвиток, по оцінці виконання основних засад, рекомендації щодо банків і банківської діяльності, щодо макропрогнозування, щодо валютно-курсової політики і т.д., і т.п. Якщо подивитися, воно на дві третини було одним й тим самим. Яка суспільна ціна цьому?

Ще приклад. Є певна рекомендація, яку окремі члени Ради Нацбанку намагалися протягнути впродовж понад рік і яку успішно Рада відкидала. Проте вона щоразу чомусь з’являлася за принципом: "а раптом хтось це не побачить і проголосує". Це просто несерйозно. Якщо вже є конфігурація Ради і цю рекомендацію було відхилено, то давайте поважати один-одного і не будемо "тикати" кожного наступного разу.

Інший момент. Є рекомендації загально-концептуального напряму і в принципі це нормально. Але коли з’являється рекомендація якогось вузько-технічного характеру (як правило, це стосовно банківського регулювання), то зрозуміти логіку й зміст такої рекомендації може від сили чоловік 50 в самому регуляторі, а в банківській спільноті це зрозуміють тільки ті люди, котрі безпосередньо цим займаються. Якщо така вузько-технічна рекомендація з’являється, то, природньо, з’являється певне відчуття, що це лобізм. Втягування такого органу, як Рада, в лобіювання технічних нюансів, які би могли полегшувати роботу якомусь банку… Мені здається це абсолютно некоректним.

Це приклади того, чому ця модель рекомендацій не тільки не додавала до повноважень, а з точки зору суспільних витрат продемонструвала абсолютну контрпродуктивність.

Крім того, ще були оцінки. Уявіть собі, коли Рада НБУ починає придумувати потенційні напрями, за які можна провести оцінку. Теоретично це ж не заборонено. Давайте проведемо оцінку стосовно проблеми X і запропонуємо з приводу цієї проблеми рекомендації, які мало чим відрізняються від усіх тих, що вже були до того. Але концептуально вони торпедують політику регулятора.

- Чи не прибирають ці зміни взагалі контроль за діяльністю регулятора?

-- Я дивився б на цю проблему під іншим кутом зору. За Радою залишилася функція контролю за грошово-кредитною політикою. Але закон чи не вперше дав визначення, що таке контроль. І воно зближує його за змістом до того, як потрібно здійснювати контроль за монетарною політикою центробанку та інфляції. Тому що, за логікою, це абсолютно консистентні речі. А друге – закон залишив за Радою право визначати процедуру такого контролю. Тому деякі речі, що фігурували, наприклад, в можливості давати рекомендації чи в оцінках, спокійно можуть бути імплементовані в процедуру контролю. Зараз ми напрацьовуємо, бо це не так просто, як виявилося.

Є певні проблеми, оскільки закон у цьому плані є достатньо жорстким, і спроби перерозподілити повноваження на свою користь через підзаконний акт викликають об’єктивну більш жорстку реакцію. Це мені видається абсолютно нормальним, бо є закономірною реакцією на все те, що відбувалося в попередні роки.

Певна вразливість теперішньої моделі полягає в тому, що виконання функцій контролю є обмеженим в плані публічного розголосу. З одного боку, якщо ми моделюємо ситуацію з розмитими контурами політичної нейтральності, то відсутність можливостей розголосу остаточного рішення або публікації якоїсь оцінки в принципі якраз і є реакцією на ризики некоректної поведінки.

З іншого боку, якщо припустити, що Рада консистентно себе поводить згідно з мандатому і є ідеально політично-нейтральною, ідеально професійною і ідеально об’єктивною, то за таких умов публічна оцінка під час виконання контрольної функції була би бажаною.

Тут є перший trade off (компроміс – ІФ). Ми не можемо на 100% гарантувати те, що політичні контури є жорсткими. Якщо ми їх не можемо гарантувати, то, можливо, тоді краще й розглядати таку модель, якою вона стала, як більш оптимальну.

- Ця функція може реалізовуватися через окремих членів Ради, як і раніше?

- Тут є певний момент. З одного боку, так: кожен член Ради через свою особисту комунікацію може донести свою позицію. Але з іншого, згідно з законом, на членів Ради також починає поширюватися принцип комунікаційної політики Нацбанку і кодекс етики. Це просто поки що невідомо, як буде напрацьовано модель індивідуальної комунікації членів Ради з рамками етичного кодексу і комунікаційної політики НБУ.

За визначенням Рада здійснює контроль, і природньо, що точка зору Ради як інституції не обов’язково має збігатися з думкою правління. Питання в тому, щоб таке незбігання мало виключно професійний характер, і формулювання цієї позиції не було б таким, яке б підривало політику регулятора, яку він реалізовує в рамках свого мандату. Це є принципово.

- Таке певне обмеження в роботі Ради впливає на зарплатню її членів?

- По-перше, це не є обмеження в роботі Ради. Обсяг роботи ми як виконували, так і виконуємо. А обсяг винагороди визначається відповідно до закону. Я на собі жодним чином не відчув якогось зменшення повноважень чи зменшення стовпчиків, записаних у законі. Я впевнений: більшість колег так само на собі цього не відчують. Не стало менше засідань. Ми говоримо про якісну роботу над контентом. І вона вимагає величезних зусиль щодо інвестицій у свій людський капітал. І коли ми говоримо про якість експертизи, ми маємо говорити про зміст, а не про те, що ефективність роботи Ради вимірюється химерною кількістю рекомендацій, направлених у всі можливі органи влади.

- У членів наглядових рад корпорацій більше повноважень, але навіть там не створюються додаткові органи, які були створені у Раді НБУ. Там є певні комітети, але вони складаються з самих членів наглядової ради.

- Якоюсь мірою я можу з вами погодитися. Перелік повноважень наглядових рад в комерційному секторі, можливо, є більшим, ніж в центробанках. Це нормально, бо там інституції приватного права, а тут - інституції публічного права. Ще один важливий момент: спектр покриття наглядовими функціями – це, знову ж таки, політичний вибір щодо стримування противаг в рамках загальної політики стосовно незалежності центрального банку. Тому неможливо порівнювати ці обсяги з тими обсягами напряму.

Крім того, членство в Раді визнано особливо відповідальним, адже це пов’язано з корупційними ризиками, тобто ми звітуємо НАЗК і т.д. Чесно кажучи, це не настільки важливо. Важливо те, що з деяких питань Рада НБУ може стикатися з таким викликом, який може вимагати вузькоспеціалізованої експертизи. Якщо члени наглядових рад в комерційному секторі з таким стикаються, тут питання в тому, як вони вирішують цю проблему.

- Вирішують на стороні, в сенсі замовляють ці послуги експертам за рахунок компанії.

- Так само постає питання й тут. Деякі речі потребують аналітичної підтримки. Питання лише в тому, що виключно здоровий глузд може обмежувати апетити, пов’язані з витратами на обслуговування здатності Ради виконувати свою функцію.

- Було рішення Ради, де голоси розподілялися 4/5. Як це вирішується зараз?

- Ми починали з прагнення досягнути максимального консенсусу, щоб більшість рішень ухвалювалася одноголосно. Потім ця модель перестала працювати й розпочався розподіл голосів за принципом відомого протиставлення 2019-го року. Надалі це все стало не таким очевидним і якогось поділу на більшість-меншість зараз у Раді немає. Однак закон ввів правила кваліфікованої більшості в ухваленні основних засад регламенту, кошторису і призначення заступників. Це, звичайно ж, істотно роль персонального вкладу Ради, тому що принцип колективної придатності виходить на передній план. Особливо в таких чутливих питаннях, як ухвалення основних засад. Тому що неухвалення основних засад – це пряме невиконання конституційного обов’язку Ради. Неможливість досягнути компромісу через конфігурацію членства осіб, котрі стоять на діаметрально протилежних позиціях, буде ставити питання про колективну придатність Ради. Це, у свою чергу, ставить питання про те, що відповідальність за колективну придатність ще більшою мірою буде на тих органах, що їх призначають.

Ще досі є практика, коли члени Ради НБУ обмежені у вхідній та вихідній кореспонденції колегіального органу. Тоді це не колегіальність. Це узурпація. У багатьох випадках те, що з Ради виходить, не санкціонувалося Радою як колегіальним органом. Закон запровадив норму і напряму визначив колегіальність Ради. Вимога членів Ради володіти інформацією про те, що в Раду входить і що з неї виходить, є абсолютно резонною.

Перша частина