Роботи набагато більше і вона складніша, ніж до війни. Працюємо над євроінтеграційними реформами - директор RST Мінвідновлення
Інтерв'ю з директором Команди підтримки реформ (RST) Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури Іриною Кошель-Репневською
Автор: Альона Манжело
- Пані Ірино, чи припиняла роботу Команда підтримки реформ під час війни? Чи оновилася команда за цей час – хтось пішов, хтось прийшов?
- Команда не припиняла роботу жодного дня з початку повномасштабного вторгнення. Ми перебували в різних місцях, в різному стані, в різних ситуаціях, але продовжували працювати. За цей страшний рік команда показала згуртованість та віддачу в роботі. Ми сприймаємо це так: все, що ми робимо - це заради перемоги. Наші зміни – для перемоги.
Під час війни відбулося об’єднання нашої команди з Командою підтримки реформ "Укравтодору". Наразі працюємо в складі двадцяти дев'яти осіб, ніхто не звільнився і в нас немає вакантних посад.
- Над чим зараз працюєте?
- Роботи зараз набагато більше, і вона складніша, ніж до війни. На початку вторгнення наші цілі й завдання змінилися, вони були скеровані на більш нагальні потреби транспортної галузі. З перших днів вторгнення члени команди підготували величезну кількість звернень до Єврокомісії, Європарламенту, ООН, до урядів і лідерів європейських держав та США, міжнародних транспортних об’єднань щодо застосування санкцій до Росії та Білорусі у транспортній галузі. Також ми долучилися до процесу організації доставки гуманітарних вантажів в Україну.
Зараз триває робота над важливими євроінтеграційними реформами. Зокрема, в роботі команди законопроект «Про залізничний транспорт». Лібералізація залізничних перевезень загалом, як комплексна реформа залізничної галузі - один з пріоритетів нашої команди. Це фундаментальна реформа, що є однією з основних вимог виконання Угоди про асоціацію та умов вступу України в Європейський Союз. Власне, законопроект, який зараз в роботі, імплементує низку європейських регламентів та директив. І ми працюємо над тим, щоб він відповідав європейському законодавству, а також вимогам міжнародних залізничних організацій.
У рамках реформи державного управління ми також надаємо підтримку новій команді Адміністрації судноплавства. Працюємо над тим, аби надання адміністративних послуг Адміністрацією (таких як видача посвідчень судноводія, реєстрація суден, ліцензування тощо) відповідали закону «Про адміністративну процедуру», який вступить в силу 15 грудня 2023 року. Таким чином ми не лише підвищуємо інституційну спроможність підвідомчих міністерству організацій, а й допомагаємо створити сервісно-орієнтовану державу.
Також продовжуємо втілювати ті реформи, які почались до повномасштабного вторгнення. Тут йдеться про комплексну реформу з безпеки на автомобільному транспорті. Було затверджено низку нормативно-правових актів щодо обов’язкового проведення аудиту безпеки автомобільних доріг загального користування. Важливо, аби ще на етапі будівництва або реконструкції автодороги здійснювався аудит - офіційна перевірка на предмет виявлення недоліків у проектуванні, які є частою причиною дорожньо-транспортних пригод. Правильно сконструйована дорожня інфраструктура впливає на поведінку водія і знижує ризик ДТП. Саме тому важливо заздалегідь виявляти помилки в проектах.
Також затверджено порядок виявлення аварійно-небезпечних ділянок та місць концентрації дорожньо-транспортних пригод. Він передбачає здійснення регулярного моніторингу стану автомобільних доріг дорожніми службами, поліцейськими та представниками органів місцевого самоврядування, встановлення відповідних дорожніх знаків для зниження кількості ДТП.
Понад рік тому набув чинності закон «Про внутрішній водний транспорт», який не могли прийняти 10 років. Він є основою для розвитку галузі перевезень внутрішніми водними шляхами. В рамках реформи нещодавно запрацював фонд внутрішніх водних шляхів. Цей фонд дозволить забезпечити розвиток інфраструктури, утримання шлюзів, навігаційно-гідрографічне забезпечення, функціонування та розвиток річкової інформаційної служби. Реформа внутрішніх водних шляхів – це, напевно, та реформа, якою я пишатимуся завжди. Наша команда докладає великих зусиль для її імплементації.
- Як вплинуло на вашу роботу об’єднання двох міністерств (міністерства розвитку громад та територій і міністерства інфраструктури) та створення Агентства відновлення? З Агентством ви також співпрацюєте?
- Це стало логічною відповіддю на реалії воєнного часу. Обидва відомства займалися питаннями відбудови, тож така оптимізація є доцільною і своєчасною.
Зараз в об’єднаному міністерстві фактично працюють дві команди підтримки реформ: наша, яка займається інфраструктурними та транспортними питаннями, інша - Команда підтримки реформ Мінрегіону, яка займається питаннями енергоефективності, ЖКГ тощо.
Стосовно новоствореного державного Агентства відновлення та нашої співпраці з ним, зазначу, що Агентство, як і інші органи, які перебувають в координації віце-прем’єр-міністра України (Олександра Кубракова – ІФ-У), є нашими партнерами.
Головне завдання Агентства – впровадження проектів відновлення по всій країні. Така масштабна діяльність потребує відповідних змін до законодавчої бази, побудови внутрішніх процесів, навчання персоналу, і ми всіляко підтримуємо команду Агентства в цій роботі.
- Ви згадали, що у фокусі вашої уваги і в поточній роботі перебуває законопроект «Про залізничний транспорт». Наскільки я пам’ятаю, перед війною в Раді було зареєстровано кілька законопроектів, у яких йшлося, в тому числі, й про лібералізацію залізничних перевезень. Через війну цей процес поставлено на паузу? І той документ, про який ви згадали, це продовження цієї роботи, чи щось принципово нове?
- До початку широкомасштабної війни у Верховній Раді було зареєстровано два законопроекти «Про залізничний транспорт» - основний і альтернативний. Вони не подавалися на перше читання. Впродовж всього минулого року попри війну робота над його доопрацюванням з депутатським корпусом, Міністерством, "Укрзалізницею" не зупинялася.
- За яким номером зареєстровано законопроект, про який ми наразі говоримо?
- Ми працюємо зараз безпосередньо над текстом майбутнього закону, і як базовий використовуємо законопроект №1181 (альтернативний).
Але прийняття закону - це не панацея для залізничної галузі. Один закон не є реформою чи лібералізацією. Тому що після його прийняття постануть ще два пули питань: перше – це імплементаційні дії, як розділення УЗ, безпосередньо виділення оператора залізничної інфраструктури, питання формування тарифів, майнові питання. Другий великий пул - це питання розробки відповідних підзаконних нормативно-правових актів. Для цього потрібно буде залучати експертів вузького профілю і фахівців, які розуміються на міжнародному (європейському) законодавстві. Імплементувати в державну сферу регулювання залізничного транспорту міжнародний досвід і вимоги європейських директив та регламентів - складна робота.
- Питання необхідності поділу української залізниці і до війни викликало чимало дискусій. Наразі вже сформувалась єдина незмінна позиція?
- Європейський регламент вимагає утворення оператора інфраструктури залізничних перевезень. Це суб’єкт, який не здійснює залізничні перевезення. Він є утримувачем залізничної інфраструктури загального користування стратегічного значення: це колії, підстанції тощо. Крім того, дуже важливим є створення незалежного органу з розслідування аварійних подій на залізничному транспорті. Такий орган має бути незалежним від органу, який здійснює державне регулювання в сфері залізничного транспорту, та від суб’єктів, які здійснюють залізничні перевезення.
- Тобто, якщо розділення УЗ не відбудеться, то частина дій України буде визнана недостатньою для вступу в ЄС? Це настільки невідворотньо?
- Якщо в країні буде один монополіст, який буде і балансоутримувачем колій, і перевізником (перевезення вантажні і пасажирські), як зараз, складно говорити про лібералізацію. Це основна вимога (щодо розділення УЗ) і основний намір, який ми маємо продемонструвати Європейському Союзу.
- Який наразі план дій щодо інтеграції в мережу ТEN-T?
- Це дуже важлива тема, але наша команда займається тільки деякими питаннями, дотичними до питання розвитку мережі TEN-T. Зазначу, що в липні 2022 року Єврокомісія внесла зміни до індикативних мап TEN-T, включивши в них українські залізничні шляхи, зокрема Північно-Балтійський коридор продовжено через Львів та Київ до Маріуполя; Балто-Чорноморсько-Егейський коридор продовжено через Львів, Чернівці (Румунію і Молдову) до Одеси; коридори Балтійське море - Адріатичне море та Рейн - Дунай проходитимуть через Львів. Включення українських залізничних шляхів до мережі TEN-T, дозволяє отримати доступ до інструментів допомоги від ЄС у питаннях розбудови української частини.
- Йдеться про фінансові інструменти?
- У тому числі фінансові. Що ще важливим є для нас, це те що Єврокомісія виключила з мережі TEN-T російські та білоруські маршрути й знизила статус маршрутів на території ЄС, які знаходяться на стиках з цими країнами.
Взагалі Україна не так давно в мережі TEN-T - з 2017 року. І в рамках цієї роботи є так званий інвестиційний індикативний план Європейської комісії розвитку TEN-T коридорів, який передбачає інвестиції, розвиток відповідних напрямів. В Україні планується реалізувати проекти розвитку в межах мережі TEN-T до 2030 року на суму 4,5 млрд євро.
- Це гроші Європи, які нам виділять?
- Звісно, тому що це європейська мережа. Включення наших українських коридорів до TEN-T і доступ до фінансування - це інвестиційні можливості, в тому числі для країн ЄС. І це відповідний статус.
- Загалом державно-приватне партнерство в портах, на яке робилася велика ставка до війни, поставлене на паузу, чи є перспективи подальшого розвитку та які саме?
- На паузу питання державно-приватного партнерства фактично не ставилось. Питання тільки в інвесторах і їх зацікавленості в реалізації цих проектів. Це проекти приватної ініціативи, які були розпочаті до війни, і приватні ініціатори зацікавлені в продовженні підготовки навіть у цей час. Я можу озвучити, тому що це було в публічній площині: один з проектів в Одеському порту, інший – в Ізмаїльському.
Слід розуміти, що державно-приватне партнерство, зокрема, концесія, завжди супроводжується проведенням конкурсу. Навіть якщо проект ініціюється приватною стороною, приватним інвестором, відповідно до законодавства організовується і проводиться відповідний конкурс. В рамках вимог законодавства, ми підтримуємо весь процес підготовки проектної пропозиції.
- Від яких факторів залежатиме розвиток українських портів і морських та річкових галузей в Україні найближчим часом? Чи вірно я розумію, що зернова ініціатива й можливості її розширення як щодо включених портів, так і щодо видів продукції має критичне значення?
- Підписання зернової угоди та її реалізація зараз має величезне значення для роботи українських морських портів. Критичним є продовження цієї угоди. І ми розуміємо, що зараз від поставок українського зерна залежить світова продовольча безпека. Українська економіка також значною мірою залежить від функціонування морського транспорту. З початком війни більшість вантажів, у тому числі металургійні, були переорієнтовані на наземний транспорт. Але західний кордон і діючі автомобільні пункти пропуску не завжди витримують навантаження, що призводить до затримки вантажів. У цій ситуації значно зросло навантаження на порти Дунайського регіону.
Однак слід зважити на те, що на відміну від портів Великої Одеси вони не є глибоководними і також не можуть повною мірою забезпечити потреби у транспортуванні вантажів. Тому продовження й розширення зернової угоди дуже важливе. І воно є критичним для розвитку морських портів: це, зокрема, розширення експортно-імпортного коридору не тільки для зерна, а й для інших видів вантажів.
Питання подальшого розвитку морських портів взагалі лежить в площині успіхів України у війні і гарантіях безпеки з боку союзників. Ми розуміємо, що судноплавство має бути безпечним. Як тільки море й узбережжя будуть безпечними для здійснення судноплавства, порти відразу стануть цікавими як для інвесторів, так і для перевізників. Резюмуючи, питання зернової угоди – дуже важливе, важлива її пролонгація, але ще більш важливим є питання її розширення видами вантажів, які можна експортувати.
- Які перспективи повернути до роботи порти, робота яких через повномасштабне вторгнення була призупинена, зокрема Миколаївського порту?
- Географічне розташування Миколаївського порту дозволяє доставляти вантажі з півночі України по Дніпру й перевантажувати на морський транспорт, надалі забезпечуючи ланцюг поставок. Ще до війни цей напрямок був повністю лібералізований, скасовані всі види плати для бізнесу за користування річкою Дніпро. Тому дуже важливо, щоб Миколаївський порт був включений до переліку портів Зернової угоди. Це б розширило експортні можливості України й дало б ще один логістичний шлях постачання товарів в Україну.
- Поки тільки «Нібулон» має великий річковий флот?
- Крім «Нібулона», є багато компаній, які працюють на цьому ринку. І фактично зараз нове законодавство передбачає плацдарм для відкриття річкових перевізників в Україні й дуже сприятливі умови для започаткування таких перевезень. Сподіваюся, після закінчення війни, після нашої перемоги, активність на ринку річкових перевезень зросте в рази.
- Як оцінюєте кроки держави щодо рішення про приватизацію портів? Відбувся вдалий продаж Усть-Дунайського порту, з другої спроби все ж вдалося приватизувати Білгород-Дністровський порт. Чи було очікувано?
- Приватизація Білгород-Дністровського порту, на нашу думку, обґрунтована. Декілька років тому проводився аналіз спільно з іноземними експертами стосовно можливості реалізації концесії у Білгород-Дністровському порту. За його результатами ці експерти надали висновки, що така реалізація не є доцільною та інвестиційно-привабливою. Власне тоді у висновку було зазначено, що одним із можливих варіантів може бути приватизація.
- З точки зору економічних процесів недоцільною?
- Саме так. Тобто фахівці дійшли висновку, що той механізм державно-приватного партнерства, який розглядався, не буде ефективним.
Є питання, на яке я б хотіла звернути увагу. В нас прийнято говорити про приватизацію портів. Але слід розуміти, що йдеться про приватизацію державних стивідорів, тобто компаній, які здійснюють обробку вантажів. Уся стратегічна морська інфраструктура, яка є в порту – причали, акваторія, гідротехнічні споруди - не підлягає приватизації, а перебуває на балансі й на утриманні відповідних філій Адміністрації морських портів. Тобто йдеться про приватизацію стивідорної компанії. Такі ж послуги надають в портах і приватні компанії. Загалом в законі «Про морські порти» зазначено, що порт – це територія і акваторія. Тож, коли йдеться про порт, слід розуміти, що це визначені межами територія та акваторія, обладнані для обслуговування суден і пасажирів, проведення вантажних, транспортних та експедиційних робіт, а також інших пов’язаних з цим видів господарської діяльності.
Серед приватних компаній-стивідорів відбувається конкуренція. І в силу державного регулювання державний суб’єкт не завжди витримує конкуренцію з приватними компаніями. Одна з причин - зобов’язання сплачувати до державного бюджету величезні відрахування. Не завжди державні компанії здатні швидко реагувати на виклики економіки, ринку. Плюс, фінансова структура державної компанії банально відрізняється від фінансової структури в приватній компанії. До прикладу, розмір частини чистого прибутку, який відраховувався державними підприємствами до державного бюджету. Це були величезні кошти, в окремих випадках досягали 80%, і не було жодної законодавчої можливості їх інвестувати. А якщо ми говоримо про здачу в оренду об’єкта державної власності, то будь-яке підприємство в цій сфері отримує лише 30% орендної плати, тоді як 70% надходить в держбюджет. На мою думку, приватизація Білгород-Дністровського порту – була єдиним доцільним і адекватним шляхом для стивідорної компанії «Білгород-Дністровський порт».
- Чи вбачаєте необхідність у залученні до повноцінної роботи українського каналу Дунай-Чорне море? Якою на вашу думку в цілому є перспектива для Дунайських портів?
- Наша команда не займається питаннями розвитку каналу Дунай-Чорне море. Але питання розвитку портів Дунайського кластера, розширення пропускної спроможності як суб’єктів державного сектору економіки так і приватних суб’єктів, є актуальним питанням, особливо зараз. Порти Дунайського регіону - це альтернативний шлях доставки товарів в Європу та з Європи. Слід розуміти, що в нашій країні змінилася логістика перевезень, і змінилася кардинально. Чи надовго ці зміни – це питання розблокування морських портів, і це питання закінчення війни і нашої перемоги.
- Ви працюєте також за напрямком авіаційної галузі. Яка робота ведеться в ньому?
- Справа в тім, що Угода про асоціацію з ЄС не покриває всі питання авіаційної галузі. Питання необхідності імплементації європейських регламентів і директив у сфері авіаційного транспорту регулюються Угодою про спільний авіаційний простір (Угодою про відкрите небо). Але перелік актів, які містить ця Угода, у зв’язку з тривалим часом переговорів про підписання, потребує перегляду, оскільки наразі в Європі імплементовані новіші норми. Тому робота в цьому напрямку ведеться, ми зосереджені на розробці документів та дорожньої карти стосовно імплементації Угоди.
- Наскільки в цілому Команда підтримки реформ є містком між бізнесом та урядовцями Міністерств? Чиї інтереси ви більше представляєте?
- Ми працюємо багато років при міністерстві. Ми не є державними службовцями, але по суті ми і є містком між державою та бізнесом. Ми дуже плідно співпрацюємо в багатьох питаннях з Європейською бізнес асоціацією, з Американською торгівельною палатою. Всі проекти нормативно-правових актів, які розробляються, проходять обговорення (з бізнес-колами – ІФ-У). У нас налагоджені дуже тісні, людські зв’язки між нашою командою та командою ЄБА стосовно реалізації реформ і підтримки ініціатив бізнесу. Ми не можемо сказати, що ми захищаємо чиїсь інтереси. Адже якщо в нас немає протиріч, а навпаки, є прозора система, прості адекватні правила на будь-якому ринку – ринку морських перевезень, інвестицій, - тоді й державі простіше, і бізнесу простіше.
В рамках глобальної антикорупційної реформи ми також аналізуємо будь-який проект нормативно-правового акту з точки зору корупційних ризиків. Тобто ми робимо моделювання ситуацій, моделювання бізнес-процесів. Мій улюблений кейс, я вже про нього казала, це реформа внутрішніх водних шляхів. І на етапі, коли це був ще законопроект «Про внутрішній водний транспорт», ми працювали як з депутатським корпусом, з громадськими організаціями, з державними органами, так і з бізнесом. Це були перемовини, в яких ми виступали певним чином медіаторами між державними структурами та бізнесом. Отже, з бізнесом ми працюємо, без цього неможливо.
Команда підтримки реформ (RST) є складовою програми «Українська Архітектура Реформ» (Ukraine Reforms Architecture), спільної ініціативи Європейського банку реконструкції і розвитку та Європейського Союзу. RST створена в 2016 році з метою підтримки Міністерства інфраструктури України у реалізації галузевих реформ.
Програма «Українська Архітектура Реформ» фінансується з мультидонорського рахунку стабілізації та сталого розвитку України ЄБРР. Вкладниками рахунку є Данія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Італія, Японія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Швеція, Швейцарія, Великобританія, США та Європейський Союз, як найбільший донор.
Основні завдання RST полягають у підготовці та реалізації стратегій реформування та розвитку транспортної галузі; реалізації проектів у сфері транспорту; координації співпраці експертів ЄС, Мінінфраструктури та зацікавлених сторін; залученні інвестицій у транспортний сектор.