Юрій Горда, радник AEQUO Law Firm

 

Агросектор - одна з основних галузей української економіки. На агропродовольчу продукцію припадає найбільша частка загального експорту України – понад 60%. Для успішного розвитку та максимальної реалізації свого потенціалу українські виробники мають бути у рівних умовах із європейськими аграріями. І це стане можливим після завершення земельної реформи та вступу в ЄС. Одна з ключових умов євроінтеграції України - адаптація норм та інструментів вітчизняного земельного законодавства до права ЄС. Ці кроки також дозволять збільшити інвестиції в українське сільське господарство. В результаті, зросте продуктивність, конкурентність та експортний потенціал агросектору, відповідно збільшаться й надходження до бюджету. 

Нещодавно у Києві разом з колегами презентували Концепцію гармонізації земельного законодавства України з правом ЄС та іншими передовими практиками правового регулювання земельних відносин (далі Концепція).

Концепцію розробили експерти у складі Консорціуму компаній Civitta, Aequo та EasyBusiness в рамках проєкту з аналітичної підтримки адаптації законодавства України до європейського права та кращих міжнародних практик, ініційованого Програмою USAID з аграрного та сільського розвитку (АГРО).

Основні положення Концепції 

В процесі розробки та прийняття Концепції ми з колегами спиралися саме на передові міжнародні, у тому числі й європейські практики правового регулювання земельних відносин в умовах ринку. В результаті запропонували розробку 14 законодавчих актів, які сприятимуть наближенню правового поля розвитку земельних відносин в Україні до європейського, що також позитивно позначиться на розвитку вітчизняного агросектору. 

Органічне виробництво

Насамперед мова йде про розвиток органічного виробництва. У Національній економічній стратегії Уряд встановив, що до 2030 року частка с/г угідь під органічним виробництвом повинна становити мінімум 3% від всіх сільськогосподарських земель держави. В той же час, за даними Мінагро, у 2022 році ця частка становила лише 0,6%,  тобто, була у п’ять разів меншою. Та навіть реалізуючи ⅕ свого потенціалу, попри повномасштабну війну, Україна у 2022 році стала третім найбільшим експортером органічної продукції в ЄС - поставивши на європейські ринки понад 219 тисяч тонн першокласної органічної продукції. Однак значний потенціал органічного агровиробництва в Україні стримується через відсутність інформації про земельні ділянки, на яких здійснюється органічне виробництво. Концепція пропонує визначення на рівні закону документації з землеустрою, на підставі якої до Державного земельного кадастру будуть вноситись відомості про земельні ділянки, які використовуються для виробництва органічної сільськогосподарської продукції, а також встановити механізм внесення до кадастру таких відомостей. Це дозволить юридично підтверджувати статус таких земель для виробників і споживачів органічної продукції, органів влади та суспільства в цілому.

Природоохоронне право

Концепція пропонує прийняття ряду законопроектів, які сприятимуть наповненню земельного законодавства України природоохоронними вимогами права ЄС щодо: використання енергії, виробленої з відновлюваних джерел; засобів дистанційного зондування при здійсненні контролю за використанням та охороною земель; сприяння картографуванню лісів тощо. Наприклад, Концепцією пропонується обов’язкове визначення у містобудівній документації місць, придатних для вироблення енергії з ВДЕ.

Доступ аграріїв до фінансів

Суттєвою перешкодою для розвитку сектору є недостатній доступ агровиробників до фінансів. Зокрема, пропонуються зміни  щодо використання прав оренди землі як об’єкта застави. Застава права оренди землі дозволена Земельним кодексом України, але ця норма не забезпечена правовим механізмом її реалізації. Вирішення проблеми доступу агровиробників до фінансів суттєво збільшить можливості кредитування агровиробників під заставу права оренди землі, адже більшість українських сільгоспземель обробляються саме орендарями (близько 65% в оренді). 

Масова оцінка земель: ринкова вартість замість нормативно-грошової оцінки

Також пропонується удосконалити систему земельного оподаткування. Нині розмір податкових платежів за землю базується на нормативній грошовій оцінці земель, яка не враховує рівень ринкових цін на земельні ділянки та не відображає їх реальну вартість. Так у деяких випадках нормативно-грошова оцінка може бути нижчою за ринкову вартість землі у понад два рази. Іноді ситуація протилежна - нормативна оцінка значно перевищує ринкову ціну земельної ділянки. Запровадження масової оцінки земель, яка відображає їх ринкову вартість, підвищить ефективність та справедливість розрахунку плати за землю. 

Приведення до ладу кадастрової системи

Передбачається вдосконалення кадастрової системи. У значній кількості країн ЄС державні геоінформаційні системи, подібні Державному земельному кадастру, є самоокупними (повністю або частково). Таким чином, Концепція пропонує спрямувати частину плати від кадастрових послуг на фінансування кадастрової системи.

Інститут права узуфрукту

Узуфрукт - право безстрокового володіння, користування земельними ділянками державної, комунальної власності, у тому чи іншому вигляді існує в багатьох країнах ЄС, де визнається самостійним речовим правом на чуже майно (Франція, Італія, Іспанія, Грузія, Молдова) або різновидом сервітуту (Німеччина, Австрія). На відміну від країн Західної Європи, у більшості країн колишнього Радянського Союзу узуфрукт відсутній. В Україні близько 750 тисяч гектарів землі закріплені за державними підприємствами на праві постійного користування. Це не тільки створює корупційні ризики, а й є непридатним для розвитку земельних відносин в умовах ринку, оскільки право постійного користування вільними земельними ділянками набувається на неконкурентних засадах, а десятки тисяч гектарів земель, що перебувають у постійному користуванні державних підприємств, передаються ними у користування  приватним структурам за “тіньовими” схемами.

Консолідація земель 

Важливим є також запровадження сучасного ефективного механізму консолідації земель сільськогосподарського призначення. Внаслідок паювання колективних сільськогосподарських підприємств у 2000-х роках кожне сільськогосподарське поле було розділено на десятки окремих земельних ділянок, кожна з яких має окремого власника та користувача. В результаті земельні ділянки одного власника чи користувача розташовані у різних частинах поля, створюючи черезсмужжя та ускладнюючи проведення сільськогосподарських робіт. Консолідація спрямована на зосередження земельних ділянок одного власника (користувача) суміжно таким чином, щоб вони мали зручний доступ до своїх угідь.

Це допоможе суттєво скоротити витрати аграріїв на пересування техніки, застосування засобів захисту рослин, створить реальні передумови для значних інвестицій у меліорацію земель, садівництво, інші капіталоємні заходи та логістику (а це тягне до третини  всіх затрат агровиробників).

Охорона земель та ґрунтів

Одним з результатів реалізації запропонованих змін стане поліпшення охорони земель та ґрунтів. Зокрема йдеться про встановлення на законодавчому рівні порядку накопичення у Державному земельному кадастрі та використання достовірних відомостей про якісні характеристики ґрунтів. На сьогодні ми не маємо єдиної офіційної бази даних про ґрунти України, через що їх якісний стан не відстежується суспільством. Це також створює перешкоди для реалізації ґрунтозахисних актів ЄС.

Вилучення земелі для суспільних потреб та захист прав власників

Наразі при вилученні земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності необгрунтовано, надмірно порушуються права власників земельних ділянок. Концепція передбачає вдосконалення процедури відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності з урахуванням кращих практик країн ЄС. Зокрема пропонується запровадження додаткових гарантій для власників – право вимагати викупу цілої земельної ділянки, якщо після відчуження залишиться менше 25% від її розміру або вона стане менше 0,1 га, а також право на ретроцесію – право особи, у якої було вилучено земельну ділянку або інші об’єкти нерухомості з мотивів суспільної необхідності, вимагати їх повернення, якщо такі об'єкти використовуються для іншої мети, ніж та, що зумовила відчуження або якщо проєкт не реалізується протягом 3 років.

Тригерні питання земельної реформи та їх гармонізація з правом ЄС

Ще до реалізації першого етапу земельної реформи та відкриття ринку земель сільськогосподарського призначення найбільша кількість міфів та шокуючих прогнозів про розкрадання землі народилася довкола двох речей - скасування безоплатної приватизації та відкриття ринку землі для іноземців . Концепція містить пропозиції щодо вирішення обох цих питань.

Скасування безоплатної приватизації 

Надання права певним категоріям осіб безоплатно набувати земельні ділянки у власність, тобто безоплатна приватизація, - відсутній в національних законодавствах держав ЄС. Безоплатна приватизація земель в Україні не забезпечена наявною площею вільних земель і тому здійснюється несправедливо та створює корупційні ризики. Якщо ставши членом ЄС Україна не перегляне норм щодо безоплатної приватизації, громадяни інших держав-членів ЄС будуть дискриміновані за ознакою громадянства та обмежені у реалізації принципу вільного руху капіталу, що є недопустимим з огляду на фундаментальні принципи Євросоюзу. При збереженні цієї норми після вступу в ЄС право на безоплатну приватизацію доведеться поширити на всіх громадян країн ЄС (майже 450 мільйонів осіб), аби не порушувати принцип недискримінації. Саме тому Концепцією пропонується розробити законопроект, в якому буде переглянуто положення щодо права для всіх громадян України на безоплатне отримання у власність земельних ділянок. 

Допуск іноземців

Заборона набуття громадянами країн ЄС права власності на земельні ділянки є порушенням принципу недискримінації ЄС. Для України, як держави, що сповідує європейські цінності, і планує стати членом ЄС, будь-яка дискримінація є неприпустимою. Крім того, надання  громадянам ЄС та компаніям, зареєстрованим в ЄС, дозволу набувати у власність землі сільськогосподарського призначення відкриє шлях для залучення у агросектор України передових технологій і інвестицій, що пришвидшить його зростання. Так, дослідження КШЕ показує, що допуск іноземців на ринок землі, за інших рівних умов, додатково додасть близько 0,5% до зростання ВВП країни. Концепція пропонує розробку і прийняття законопроекту, що передбачатиме можливість набуття права власності на земельні ділянки громадянами країн ЄС, а також юридичними особами, створеними та зареєстрованими за законодавством країн ЄС. 

Що отримає Україна?

Для вступу України в ЄС необхідно адаптувати низку норм та інструментів земельного законодавства до права ЄС. Але реалізація Концепції гармонізації земельного законодавства України з правом ЄС відкриває нові можливості для економічного зростання та відновлення. Український агросектор та економіка від цих змін суттєво виграють. За даними FAO, у 2003-2007 рівень випуску у сільському господарстві на один гектар у нових країнах членах ЄС зріс в середньому на 44%. В Україні після перемоги та набуття членства в ЄС сільське господарство стане одним з магнітів для інвестицій та локомотивом відновлення країни. І навіть зараз, під час війни, агросектор тримає лідерські позиції - Україна у топ-5 агро експортерів світу.  Загалом український агросектор та економіка суттєво виграють від адаптації норм земельного законодавства до права ЄС. Відтак Україна матиме всі шанси стати найбільшим експортером сільгосппродукції в світі та гарантом глобальної продовольчої безпеки.

У написанні матеріалу брав участь експерт із земельного права Сергій Біленко