Протимінна діяльність: від екстреного реагування до сталої системи
Анушаван Арутюнян, голова правління Української асоціації гуманітарного розмінування та відновлення
Повномасштабна війна зробила мінне забруднення одним із найбільш довготривалих і комплексних викликів для України. Територія, яка потребує обстеження та очищення, вже перевищує 137 тисяч км² - це найбільший масштаб мінної небезпеки у світі. Водночас система протимінної діяльності, створена у 2018–2019 роках, проєктувалася під зовсім інші обсяги робіт. Тоді йшлося про 7 тисяч км² на підконтрольних територіях і близько 9 тисяч - на тимчасово окупованих.
Це був час, коли гуманітарне розмінування в Україні виконували переважно кілька спеціалізованих структур, а сама галузь вважалася вузьким професійним напрямом. Сьогодні ж протимінна діяльність - це одна з ключових передумов відновлення економіки, повернення населення, відбудови інфраструктури та агросектору. І система, яка працювала раніше, вже не відповідає поточним викликам, не говорячи про майбутні - з якими ми стикнемося, коли до розмінування будуть доступні землі, на яких зараз пролягає лінія фронту.
Чому необхідні зміни
Звіт Рахункової палати з аудиту ефективності гуманітарного розмінування сформулював проблему максимально чітко: спостерігається розмитість міжвідомчої координації, значне дублювання функцій та повноважень органів влади. Усе це призводить до низької ефективності у використанні як внутрішніх, так і міжнародних ресурсів.
В аналітичному звіті «Біла книга оновлення інституційної архітектури протимінної діяльності в Україні» від Tony Blair Institute for Global Change, в основі якого опитування українських органів влади, міжнародних партнерів та операторів ПМД і який є по суті консолідованою позицією всіх учасників ПМД, відмічається складність взаємодії з українським урядом через велику кількість акторів державного сектору.
На сьогоднішній день сфера протимінної діяльності має декілька регуляторів: Міністерство оборони в особі Збройних сил України та Державної спеціальної служби транспорту; Міністерство внутрішніх справ в особі ДСНС і Національної поліції; Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства і Центр гуманітарного розмінування.
Також існує передбачений Законом Національний орган з питань протимінної діяльності – колективний міжвідомчий допоміжний орган, який діє за колегіальним принципом під головуванням Міністра оборони України. Функції секретаріату Нацоргану виконує один із структурних підрозділів Міноборони.
Сертифікацію операторів здійснюють підрозділи ЗСУ, ДССТ і ДСНС, що створює умови для неоднорідності практики правозастосування.
Така складна нескоординована система безпосередньо впливає на ефективність. Зокрема, як зазначають у звіті міжнародні партнери України, відсутність «єдиного вікна» для взаємодії з урядом України посилює бюрократію, ускладнює процес ухвалення рішень, заважає розробці спільних програм і унеможливлює належну підзвітність за надану підтримку.
Крім того, близько 40% операторів — державні установи, що фінансуються з бюджету. Їхня значна присутність у гуманітарному розмінуванні створює системний дисбаланс і стримує розвиток ринку, внаслідок чого сектор втрачає гнучкість та динаміку, притаманну підприємницьким моделям.
Таким чином, система потребує трансформації відповідно до масштабу загроз.
Світовий досвід трансформації системи ПМД
Україна має можливість спиратися на досвід країн, які вже проходили через масштабні виклики мінного забруднення. Але важливо не механічно копіювати чужі моделі, а розуміти їхню логіку, сильні та слабкі сторони — уникати їхніх помилок і адаптовувати найкращі практики під власні потреби.
Наприклад, після війни 1990-х Хорватія спочатку зробила ставку переважно на державні структури. Перші три роки розмінуванням займалися виключно державні установи Республіки Хорватія, але дуже швидко стало зрозуміло, що цього недостатньо: це дорого, повільно й неефективно на великих площах. Лише згодом хорвати відкрили ринок для приватних компаній і почали свою трансформацію. Створили Хорватський центр протимінної діяльності, який став ключовою інституцією в гуманітарному розмінуванні. Центр збирав дані, координував операторів, встановлював стандарти, впроваджував міжнародні підходи. І тільки коли мінно-небезпечні території скоротилися з 13 000 км² до менше 500 км², відбулася інтеграція протимінної діяльності у систему цивільного захисту.
Азербайджан теж пішов шляхом створення чіткої структури, розділенням повноважень за напрямком пріоритетної діяльності. Так законом «Про діяльність з розмінування» в Азербайджані чітко розмежували військове і гуманітарне розмінування: робота Збройних сил, пов’язана з обороною, не підпадає під дію цього закону, але їхні результати розмінування враховуються в загальнодержавному обліку. Це забезпечує прозорість та одночасно дозволяє чітко відокремлювати завдання оборони та відновлення.
Діяльність військових структур в Азербайджані координується урядом та узгоджується з Агентством з протимінної діяльності (ANAMA), яке є координатором та виконавцем заходів з гуманітарного розмінування на національному рівні. Такий підхід забезпечує цілісність і взаємопов’язаність усієї системи.
Куди рухається Україна
Україна після початку повномасштабного вторгнення не зробила помилки «закритої моделі». Ми одразу залучили до робіт приватних операторів, міжнародні організації, технічних донорів, і ринок гуманітарного розмінування почав формуватися. На сьогодні вже створено близько 130 операторів протимінної діяльності. Але все це формується на старій адміністративній системі, яка будувалась із розрахунку 16 тис км² потенційно забруднених територій, а не 137 000, як ми маємо зараз.
Як показує статистика – комерційні оператори розміновують найбільше земель від всіх операторів протимінної діяльності. Площа забруднених земель в Україні диктує логіку збільшення кількості таких операторів, але ми впираємось в застарілу систему управління, розподілу функцій та визначення пріоритетів.
За результатами 2024 року, на перше місце по кількості розмінований територій, виходять комерційні оператори, які сукупно очистили 4 642,74 га, що складає 56,6% від загальної площі розмінованих земель. На другому місці ДССТ - 1 638,08 га (20%). На третьому - державні та комунальні підприємства: 1 064,35 га (13%). За міжнародними операторами - 614,25 га очищеної землі (7,5%), 205,2 га (2,5%) - за благодійними фондами, і 37,75 га (0,5%) - за загонами ДСНС.
Тобто значну частину роботи з гуманітарного розмінування виконують комерційні оператори та підрозділи Міністерства оборони. Але першочергова задача підрозділів МО (ДССТ) - все ж військове розмінування, там їхній основний фокус.
Варто також зазначити, що весь парк машин механізованого розмінування, які передавалися Україні міжнародними донорами для потреб гуманітарного розмінування (а це понад 100 машин), майже в повному обсязі був розподілений між державними операторами (ДСНС та ДССТ).
Ми бачимо, що Україна зараз на тому етапі, як і Хорватія з Азербайджаном свого часу, коли для того, щоб відповідати на виклики, які перед нами ставить реальність, треба змінюватись, адаптувати систему під загрози. Так, ми не можемо просто скопіювати модель Хорватії чи Азербайджану, але нам точно потрібно вивчати досвід, адаптовувати найкращі практики і рухатися вперед швидше, ніж диктує ситуація.
Українські громади, бізнес, агросектор, міжнародні інвестори та донори очікують прозорості, передбачуваності та ефективності. Перед нами лежить завдання не тільки безпрецедентного масштабу, а й безпрецедентної відповідальності. Виконати їх буде вкрай складно без оновлення архітектури управління ПМД.
Україна вже на цьому шляху.
Нова архітектура протимінної діяльності
Законопроєкт, який оновить застарілий ЗУ «Про протимінну діяльність в Україні», вже готується до реєстрації у Верховній Раді. Він - результат дворічної роботи, яку провела Українська Асоціація гуманітарного розмінування та відновлення разом із партнерами.
По-перше, створення центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, який формує та реалізує політику у сфері ПМД. Тобто мова йде про єдиного підпорядкованого Кабміну регулятора, який при цьому координуватиме міжвідомчі та міжнародні заходи протимінної діяльності.
Іншими словами, з’явиться орган безпосередньо відповідальний за стан розмінування в Україні.
По-друге, законопроект передбачає чітке розмежування видів розмінування: бойове, оперативне та гуманітарне. Відповідно розмежовуються і повноваження Міністерства оборони, МВС і Центру гуманітарного розмінування, який буде підзвітний Нацагентству.
По-третє, власне гуманітарне розмінування визначатиметься як господарська діяльність, яку провадитимуть оператори гуманітарного розмінування. Такий підхід має створити рівні умови для учасників ринку і пожвавити активність операторів.
Оновлений закон повинен упорядкувати систему, зробити її чіткою, функціональною і зрозумілою для наших міжнародних партнерів.
Але важливо не втратити темп. Попереду нові, складніші території, інша щільність мінування, нові типи загроз. Для їх подолання потрібна сильна система, здатна прораховувати, координувати, контролювати й забезпечувати якість на кожному етапі.
Мінна небезпека залишатиметься з нами на роки. Але саме сьогодні ми маємо шанс визначити, на скільки цих років стане більше - або менше. І від того, якою буде система протимінної діяльності, залежить, наскільки швидко країна зможе повернутися до життя, відновити економіку й забезпечити безпеку громадян