Розширення повноважень без довіри: як Національна стратегія доходів посилює корупційні ризики в податковій
Володимир Дубровський, старший економіст CASE Україна
Ухвалена наприкінці 2023 року Національна стратегія доходів (НСД) передбачає суттєве розширення повноважень податкових органів і запровадження широких дискреційних механізмів. В українських реаліях це означає не стільки підвищення ефективності, скільки зростання можливостей для тиску на платників податків, корупції та зловживань. Показово, що подібні ініціативи свого часу не змогли проштовхнути навіть уряди Азарова та Януковича.
Нинішню спробу обґрунтовують тезою про те, що перед наданням податковій таких повноважень і фактичним вихолощенням спрощеної системи оподаткування НСД нібито передбачає "відновлення довіри" до податкової служби. Начебто ця довіра колись реально існувала в українського бізнесу.
На підтвердження своїх підходів автори НСД наводять дивовижно оптимістичні цифри: мовляв, "загалом ставлення населення та бізнесу до ДПС позитивне — від 64 % до 75 % опитаних довіряють професіоналізму та доброчесності ДПС". Однак уважніший аналіз показує: по-перше, ці дані отримані під час опитування восени 2022 року — в період, коли українці сприймали державні інституції аномально позитивно. По-друге, вони стосуються не всієї діяльності податкової, а виключно її "сервісної" частини — консультацій, прийому звітності тощо. Тобто автори НСД настільки прагнули "підтягнути" показники довіри, щоб якнайшвидше запустити розширення повноважень, що вдалися до відвертої підміни понять.
А як виглядає ситуація насправді? Щоб це з’ясувати, Центр соціально-економічних досліджень CASE Україна провів незалежне репрезентативне опитування. Паралельно Світовий банк здійснював власне дослідження щодо вартості сплати податків в Україні, яке також охоплювало питання довіри. І, як і слід було очікувати, реальні результати суттєво відрізняються від оптимістичної картини, змальованої в НСД.
Якщо говорити про "сервісні" аспекти роботи ДПС, то тут справді ситуація відносно прийнятна, хоча й не без проблем. Наприклад, електронний кабінет платника та онлайн-подачу звітності позитивно оцінили близько 80 % респондентів Світового банку, а ввічливість працівників ДПС — 63,1 %. Водночас 20,7 % опитаних залишилися незадоволеними — і це немало. Проте саме такі недоліки теоретично можна виправити інструментами, прописаними в НСД, — тренінгами, кодексами етики тощо.
Але є проблеми, які принципово не розв’язуються "м’якими" методами. Так, 28,3 % респондентів Світового банку оцінили "чесність і доброчесність" податківців як погані, ще стільки ж узагалі відмовилися відповідати (у чутливих питаннях це зазвичай означає приховану негативну оцінку). Ці результати корелюють із даними CASE Україна: 27,5 % опитаних вважають, що податкові органи сприяють схемам ухилення від оподаткування, а 26,4 % відмовилися відповідати. Ще 23,9 % переконані, що податкова бореться зі зловживаннями безуспішно або переважно безуспішно.
Скільки не навчай і не переконуй недоброчесного працівника, від цього він не стане чесним. Найгірше, що можна зробити в такій ситуації, — надати йому ще більше повноважень. Наприклад, дозволити арешт майна платника в позасудовому порядку лише на підставі нічим, окрім суб’єктивної думки інспектора, не підтвердженої підозри в ухиленні від сплати податків — саме це й передбачає НСД. Адже, за оцінками 52,1 % респондентів CASE Україна, податківці вже зараз зловживають своїми повноваженнями, причому 18,3 % вважають, що це відбувається постійно. Навіть така базова дія, як пред’явлення направлення на перевірку, викликає проблеми у 30,8 % випадків (за даними Світового банку). А серед фізичних осіб — підприємців без найманих працівників лише третина взагалі змогла ознайомитися з офіційним наказом про перевірку.
На жаль, навіть запровадження максимально простих і формально чітких процедур не є панацеєю за нинішнього складу та мотивації ДПС. У 2017 році, здавалося б, було остаточно покінчено з "відкатами" під час відшкодування ПДВ. Тоді ж податкова отримала систему СМКОР, яка в "умілих руках" (і за сприяння Мінфіну) перетворилася на не менш ефективний інструмент "доїння" бізнесу. Так, 20,2 % респондентів CASE Україна заявили, що їм відомі випадки "неформальних платежів" за розблокування податкових накладних. Окремим сюрпризом стала значна кількість скарг на несвоєчасне відшкодування ПДВ: 15,1 % повідомили про відомі їм випадки неформальних платежів або "подарунків" за повернення ПДВ, хоча платниками цього податку були лише трохи більше половини опитаних. Як податківцям вдалося настільки спотворити спочатку максимально прозору процедуру — питання, що заслуговує окремого розслідування.
Втім, загальний висновок очевидний: без повної "перезавантаження" принаймні тих підрозділів податкової, які мають справу з "живими грошима" платників, — із конкурсними комісіями, де вирішальний голос матимуть міжнародні експерти, — результату не буде. Це доведено прикладами ДАІ, БЕБ та самої податкової, яку реформували вже не раз і не двічі, але "привид" її засновника Азарова й досі блукає коридорами. Паралельно необхідно різко скоротити корупційні можливості — насамперед дискрецію та потребу в перевірках — і водночас підвищити прозорість та відповідальність. Інакше на "хлібні" місця прийдуть такі самі або ще гірші кадри.
Лише після цього можна буде реально боротися з великими схемами ухилення від оподаткування — тими самими, які, за оцінками респондентів, нині податківці "кришують". Разом з аналогічною реформою митної служби, яка вже розпочалася, це здатне принести бюджету сотні мільярдів гривень додаткових надходжень — тобто виконати справжню мету, заради якої й створювалася НСД. Показово, що в самій "стратегії" відсутні оцінки можливого фіскального ефекту від запропонованих заходів.
Запозичувати "кращі практики успішних країн" слід украй обережно. По-перше, не всі з них насправді такі вже й успішні. По-друге, спочатку мають запрацювати базові "європейські" принципи — презумпція невинуватості, верховенство права та добросовісність держави в особі її представників. Для цього недостатньо маніпулювати показниками "довіри" до податкової служби — потрібна справжня реформа як законодавства, так і самої служби. Навіть якщо формально це означатиме рух у протилежний бік від "кращих практик" — заради створення фундаменту для них. І навіть у разі успіху не варто поспішати з упровадженням дискреційних механізмів і створенням нових спокус там, де цього прямо не вимагає гармонізація з правом ЄС. А там, де такі вимоги існують, — відкладати гармонізацію до останнього моменту, щоб "європейські принципи" встигли вкоренитися.
Нерозуміння цих базових підходів у поєднанні з корисливими інтересами корумпованої частини податківців та "схемників", яких вони прикривають, зокрема сумнозвісних "конвертаційних центрів", наразі штовхає податкову політику України в протилежному напрямку — під прикриттям карго-гармонізації з ЄС.
Найяскравіший приклад — запровадження ПДВ для ФОПів (точніше, платників єдиного податку) з обороту від 1 млн грн. Навіть НСД за всіх своїх недоліків передбачала таку норму лише після "відновлення довіри", і профільна заступниця міністра публічно запевняла, що інакше не буде. Але, як бачимо, Мінфін — справжній господар свого слова: переконавшись, що до "відновлення" ще дуже далеко, він включив цю антиреформу до Меморандуму з МВФ вже зараз — ще й як попередню умову. І при цьому навіть не спромігся, відповідно до кращих європейських практик, провести обов’язковий аналіз витрат і вигод та М-тест, заснований на принципі "спочатку думай про малих". Натомість лобісти антиреформи люблять наводити приклади європейських країн без спрощених режимів і з низьким порогом реєстрації платників ПДВ, замовчуючи як нашу надзвичайно обтяжливу систему адміністрування цього податку, так і негативні наслідки в самих цих країнах — низьку конкуренцію та високі ціни в ритейлі й ресторанному бізнесі. Саме так і виглядає карго-гармонізація на практиці.
Якщо не вдасться вилучити цей пункт із меморандуму (який ще не затверджений остаточно) або хоча б прив’язати його до підвищення порогу ПДВ до рівня ліміту спрощеної системи — принаймні для другої групи, — країна ризикує потрапити в "інституційну пастку". Нині відносно невелика кількість ФОПів на загальній системі, які перевищують цей поріг, масово приховують доходи й "відкуповуються" від податківців. Якщо ж до них додадуться сотні тисяч підприємців зі спрощеної системи, ця практика масштабуватиметься в рази. Коли формальні правила надто відірвані від реальності, вакуум заповнюють паразитичні тіньові інститути — корупція та тіньова економіка. А викорінити таких "паразитів", на кшталт тих самих "конвертів", потім украй складно через пов’язані з ними інтереси та усталені соціальні практики.
У підсумку Україна ризикує втратити можливість у будь-якій осяжній перспективі створити справді доброчесну й таку, що заслуговує на довіру, податкову службу — а отже, й реально перекрити масштабні схеми ухилення від оподаткування.