Немчинов: формирование сильного Центра правительства позволит "правительственной машине" работать слаженно и стабильно
Эксклюзивное интервью министра Кабинета министров Украины Олега Немчинова агентству "Интерфакс-Украина"
(на украинском языке)
Текст: Егор Шумихин
На якому етапі сьогодні робота Національної ради з відновлення в частині напрацювання нової моделі державного управління?
У 2022 році ми в групах і підгрупах опрацювали пропозиції, надали їх на розгляд відповідних профільних міністерств. Наша частина, яка стосувалася реформи державного управління, була імплементована в Плані дій уряду на 2023 рік, зокрема, що стосувалася реформи оплати праці. Окремо, дуже активно працювала підгрупа по парламентській реформі.
В матеріалах робочої групи щодо реформи держуправління є пункт про посилення ролі Кабінету міністрів у законотворчому процесі. У звіті SIGMA теж йдеться про те, що слід посилити співпрацю між урядом і ВРУ для забезпечення якості законодавства. Що саме мається на увазі?
В переважній більшості європейських країн основна маса законопроектів, яка розглядається, а в деяких всі, розробляється в уряді. Тобто роль члена парламенту, якоїсь палати, вона як правило відрізняється від того, що мають наші народні депутати. І коли SIGMA робила аналіз, вона брала відсоток так званих урядових законопроектів. Цей відсоток рік по року росте, за минулий рік він найбільший в історії незалежності України. Все, що стосувалося імплементації антикорупційного законодавства, бюджетних питань, тощо, це все були урядові законопроекти. Та якщо брати статистичну вибірку, то вони, звичайно, не складають переважної більшості. Тому нам постійно на це вказується.
Ми з першим заступником голови Верховної Ради Олександром Корнієнко створили окрему робочу групу з цього приводу, саме в частині того, щоб робота між Кабміном і Верховною Радою як інституціями була синхронізована. Тому що навіть останній приклад, важливий закон про мобілізацію, показав наскільки важливо синхронізуватися з Радою. Це документ, який є для всього свідомого українського суспільства маркерним, а в ньому з'являється 4 тисячі поправок, причому, в основному, вони є так званим законодавчим спамом. І в умовах воєнного стану, я думаю, треба напрацьовувати якісь варіанти, щоб уникати таких речей.
Ми зараз стоїмо в такій реальній живій черзі на засідання Ради, тому що є питання обороноздатності, є питання антикорупційні, є питання євроінтеграційні, але це не виключає наших законопроектів, які розробляють наші ЦОВВ, тому що вони потрібні. Наприклад, у нас законопроект про проектні загрози, який розроблений Держатомрегулювання, але ми не можемо його поставити в якийсь пріоритет, тому що у нас мобілізація, питання антикорупційні програми, тощо. І тут, звичайно, треба шукати баланс, треба розуміти, в який спосіб вирішувати законопроекти ad hoc, які термінові, а які треба робити планово.
Що саме для цього треба змінити на законодавчому чи урядовому рівні?
Якщо ми говоримо про регламент Кабміну, в принципі, в умовах воєнного стану, мені здається, він показав достатню гнучкість, щоб швидко на це реагувати. А що стосується процедури Ради, я думаю, вони будуть ініціювати якісь зміни.
Що собою буде являти Центр уряду. Яку форму матиме цей орган, які функції на нього покладатимуть?
Ми поставили це в план дій урядів на цей рік, і як пріоритет для розробки відповідного законопроекту. Це фактично формування на базі секретаріату Кабінету Міністрів органу, який значно посилить координацію, як з боку Міністерств і ЦОВВ, так і експертність документів. Тому що зараз ми періодично повертаємо головним розробникам документи, які не можуть бути включені до порядку денного засідання уряду, навіть на урядові комітети, тому що вони не відповідають тим чи іншим умовам. І формування сильного Центру уряду – це передусім розробка правильної нормативної бази. Плюс ми повинні розглядати Центр уряду в контексті загального завершення реформи державного управління і позбавлення уряду непритаманних функцій. В ширшому розумінні це те, що міністерства мають формувати політику, а служби і агенції її реалізують, в окремих випадках територіальні підрозділи або місцеві державні адміністрації. Тому формування Центру уряду – це фактично посилення можливості уряду до ухвалення нормотворчих документів і посилення регламентної роботи. Це той інструмент, який дозволить "урядовій машині" працювати злагоджено і стабільно.
Чим це буде відрізнятися від Секретаріата Кабміну?
Функціоналом. Тому що Секретаріат, за великим рахунком, є допоміжним органом, який готує засідання уряду і забезпечує діяльність керівництва уряду. Ми хочемо, щоб Центр уряду був все-таки тим органом, який отримає відповідний статус, який буде робити правильну експертизу і вона не буде стосуватися тільки наших уповноважених, а загалом політики міністерств і ЦОВВ. Тобто, щоб ці політики чітко були закріплені за відповідними експертами в Центрі уряду, і відповідним чином відображалися при винесенні нормативки, в тому числі, на засідання уряду.
Центр уряду буде мати якусь нормотворчу функцію?
Нормотворчу, так. Ми зараз говоримо про візію, та я не знаю, що буде в кінцевому варіанті законопроекту. Але він точно, відповідно до плану дій уряду, буде формувати завдання, які будуть реалізовуватися.
Також є питання організаційно кадрового забезпечення. Тому що, зараз, коли ми робили комплексно-функціональне обстеження, ми подивилися по деяких міністерствах і ЦОВВ функція обслуговування перевищувала понад 30%, що є більше, ніж загально прийнята практика в країнах Європейського Союзу. Для міністерств ми думали над тим щоб централізувати це. Ми вже декілька років працюємо з проектом HRMIS, який займається кадрово-фінансовим забезпеченням державної служби. Зараз триває його аудит, тому що ми хочемо зрозуміти, на якій він стадії, і чи ми можемо при формуванні Центру уряду його повноцінно використати для міністерств. Тому при наявності нормального цифрового елемента, ми дуже багато функціоналу від тих самих міністерств можемо забрати на центр уряду. І не буде потреби мати такий великий апарат з обслуговування.
Хто буде керівником цього Центру уряду - державний секретар, чи міністр Кабміну?
Міністр Кабінету Міністрів займається роботою безпосередньо уряду як колегіального органу, а також координацією тих центральних органів виконавчої влади, діяльність яких не координується іншими членами уряду. Як буде прописано там, я не знаю, але є моя візія, що це має бути державний секретар.
Коли це буде реалізовано?
Ми запланували собі перший квартал цього року, тобто фактично маємо ще місяць для того, щоб зробити перший концепт, і я маю надію, що в першому півріччі ми зможемо вже перейти до обговорення проекту закону з експертним середовищем. Тому що це достатньо серйозний документ, він стосується, серед іншого, винесення змін щодо політичного статусу. Тому що ні для кого не секрет, що є юридичні баталії з приводу того, чи Секретаріат Кабміну має бути юридичною особою, чи мають бути як інші органи, які забезпечують роботу Верховної Ради чи Президента України.
Тобто запуск буде з наступного року?
Подивимося, але ми зараз по бюджету майже все тільки скорочуємо, тобто в даному випадку воно може бути і скоріше.
Ви говорите про необхідність позбавити уряд невластивих функцій, про що саме йде мова?
На попередньому засіданні Уряду я вносив документ, який розробив Фонд державного майна, про списання системи оповіщення якоїсь залізничної станції в якійсь з регіональних філій "Укрзалізниці". Це списується рішенням Уряду. І таких повноважень ми нарахували понад три десятка, орієнтовно 34-35. Тобто це речі, які мають вирішуватись на рівні міністерств, можливо, центральних органів виконавчої влади. Мова не йде про політичні функції, а передусім про господарчі. Тому що кожен такий документ проходить повну регламентну процедуру: погодження, експертиза, висновки тощо. Це відриває людей від того, щоб займатися іншими справами, тією самою євроінтеграцією.
Про реформування структури міністерств говорять уже деякий час. Що зараз з цим відбувається?
Ми обговорюємо типову стандартизовану систему структури міністерств. Тобто, щоб політика формувалася директоратами політик, реалізовувалася департаментами, і, відповідно, обслуговуючий персонал, поки ми не прийшли до великого Центру уряду, щоб він зосереджувався в підрозділі, який координується з державним секретарем і забезпечує цю діяльність. Цей процес дуже активно йде на експертному рівні.
Якщо говорити ширше, на сьогоднішній день в кулуарах обговорюється зміна структури уряду, переформатування міністерств, натомість збільшення кількості профільних агентств. Чи планується щось в цьому плані найближчим часом?
Якби ми говорили в умовах мирного стану, в умовному 2021-му році, я би сказав, що це зараз треба робити і негайно. Тому що ми могли би швидко сформувати Центр уряду і так далі. Зараз, в умовах воєнного стану, мені здається, ми повинні концентруватися передусім на функціях безпеки і оборони. Я думаю, що рано чи пізно ми прийдемо до того, що в нас будуть маленькі за об'ємом міністерства, де будуть виключно питання формування політики, і, можливо, у виключних випадках реалізації політики в умовному Міністерстві оборони. І будуть відповідні профільні агенції і служби. Але я не думаю, що нам треба зараз створювати, як у Великій Британії, декілька сотень агенцій і все переформатовувати. Так, напевно, якісь точкові зміни потрібні. Якщо буде прийнято політичне рішення, ми це зорганізуємо. Але питання в тому, що ми вже стикалися з тим, що механічні якісь скорочення, вони не завжди призводять до позитивного результату.
Уже було озвучено, що конкурси на держслужбу цього року можуть бути відновлені. Яка на вашу думку має бути етапність цього процесу?
Наші партнери задають дуже багато питань з приводу державних службовців категорії "А". Тобто це керівники, заступники керівників центральних органів виконавчої влади, а також державні секретарі міністерства. І дійсно, ми зараз в рамках Ukraine Facility взяли на себе частину зобов'язань по продовженню реформ державного управління, які ми в будь-якому випадку і так планували до реалізації, але тепер в нас є питання по часу і по етапності.
Найбільш чутливим для наших партнерів, це є питання державних службовців категорії "А". І в принципі, я думаю, що якщо народні депутати внесуть зміни в законодавство, яке дозволить це зробити, можна знайти механізм. Ми зараз провели конкурс на голову НАЗК, і, в принципі, можна організувати конкурсну процедуру для дежслужбовців категорії "А". Але що стосується тих держслужбовців, які зараз вже призначені в умовах воєнного стану, то їхнє перепризначення, мені здається, треба буде дуже акуратно виписати в законодавство. Тому що комісія вищого корпусу, це, здається, семеро людей, які зараз фізично мають пропустити декілька десятків призначень. Тобто, грубо кажучи, я думаю, що, треба запускати конкурси на нові призначення, а для перепризначень встановити, як пишеться в юриспруденції, певні розумні терміни.
Що з іншими категоріями?
Тут важче. Насправді, в ситуації з держслужбовцями категорії "Б" і "В" є комплексна проблема. Наприклад, в прифронтових областях – це з безпекою питання, а на територіях відносної безпеки - це питання наявності/відсутності броні в чоловіків і конкурентності заробітної плати в територіальних органах і місцевих державних адміністрацій для жінок. Тому тут треба думати. Але, насправді, окрім прифронтових територій, ми можемо як другий етап почати в умовно безпечних регіонах з категорії "Б", і потім перейти на категорію "В".
Теж у цьому році?
Я думаю, що ні. Тому що по Ukraine Facility, здається, це 2025-й рік.
Які зміни необхідно внести в саму процедуру конкурсу, в першу чергу, що стосується вищого корпусу?
З досвіду попередніх конкурсів, можу сказати, що бачив деяких конкурсантів, які ставали переможців, але були просто відірвані від реального життя. Тобто людина теоретично добре підготовлена, людина начитана, вміє будувати розмову, але взагалі не розуміє, як працює державний апарат, її досвід і її експертність не дозволяє потім реалізувати себе як державного службовця. І тут, напевно, при призначенні, після формальних якихось показників, співбесіда з майбутнім керівником чи з самою комісією, мала би мати більшу вагу. Крім того, питання випробувального терміну.
Як щодо ідеї введення в комісію вищого корпусу держслужбі іноземців?
Немає питань. Якщо людина добре знає ситуацію в Україні, чому вона не може бути в складі комісії, якщо вона є експертом? Але якщо ми візьмемо просто людину, яка доктор філософії в публічному адмініструванні, але не розуміє, як працює українська "урядова машина", чи в принципі, що таке державна служба в Україні, просто з формальних підстав, я тоді не дуже в захоплені від такої ідеї.
Ви казали, що при відновленні конкурсів слід врахувати те, що значна кількість переважно чоловічого населення, через участь у війні, буде позбавлена доступу до держслужби. Хіба це питання має якесь вирішення?
Важко сказати. Коли я у 2016 році вперше подавався на конкурс, я був військовослужбовцем і керівником військово-цивільної адміністрації. Я запитав дозволу керівника обласної військово-цивільної адміністрації, чи я можу взяти участь. Я отримав дозвіл і подався на конкурс. Якщо б я на той момент, будучи військовослужбовцем, перебував на виконанні бойового завдання, я фізично не мав би можливість цього зробити. Зараз є мільйон чоловіків і жінок, які в лавах Сил безпеки і оборони, з них, умовно, 70% служать за мобілізацією, які теж мали б право реалізувати цю можливість. У мене нема відповіді на це запитання і я не знаю людину, яка скаже вам правильну відповідь. Про це треба дуже добре подумати.
На вашу думку на держслужбу варто широко залучати ветеранів. Яким чином це можна реалізувати? Чи мається на увазі, що це буде регламентованою перевагою для конкурсанта?
Скажу суб'єктивною точкою, я - як формальний ветеран 2014-2017 року. Я не мав преференції при вступі на державну службу як ветеран. Але мій досвід бойових дій не йде в ніякі порівняння з тим, що зараз хлопці і дівчата переживають за один день в умовній Авдіївці, Бахмуті, Куп'янську. Але статус у нас однаковий – учасник бойових дій. Тому я думаю, це має бути більше соціальна робота, а не преференції. Тому що приклади позитивної дискримінації, я не переконаний, що мають працювати. Нам знов потім в черговому звіті SIGMA напишуть про транспарентність. А от те, що дійсно на державній службі є достатньо багато вакансій, і їх мають пропонувати кадрові служби ветеранам, особливо зараз, поки є специфічний момент прийняття на посаду, поки нема відновленої конкурсної процедури. Мені здається, цим треба максимально користатися.
Тобто більше рекламувати державну службу для ветеранів?
Так. Особливо зараз в дуже багатьох передових громадах є спеціальні підрозділи, які займаються соціалізацією ветеранів. Мені здається, що вони елементарно можуть брати дані про наявність вакансій на державній службі і їх пропонувати.
В різних заявах людей з влади постійно йде протиріччя між тим, що Україні дефіцит робочих кадрів, що люди не йдуть на держслужбу, а з іншої сторони, що потрібна оптимізація і скорочення. То нам потрібно більше чи менше людей на держслужбі?
Є достатньо чутливі посади, які треба заповнювати. Деякі міністерства виходять в рекрутингові процеси. Не можна поміряти середню температуру по державній службі. Є високо дефіцитні позиції, на які треба залучати кадри, а є прифронтові території і там дійсно є проблеми з кадрами. Загалом, якщо розумувати, один з ефектів від реформи оплати праці полягає в тому, щоб зробити державну службу конкурентною. Але я повністю погоджуюсь з Президентом і Прем'єр-міністром, які говорять, що зараз ми скоротили вакансії при реформі оплати праці. Наступний крок, після того, як ми завершимо аудит HRMIS і зможемо його реалізувати, - треба буде дивитися вже функціонал. І дійсно, можливо, треба подумати про те, щоб деякі органи, деякі територіальні підрозділи, деякі функції треба оптимізувати.
З досвіду західних країн, на які ми рівняємося в плані реформи державного управління, яка кількість державних службовців для України є валідною?
Залежно від моделі державної влади. В багатьох європейських країнах держслужбовці - це і службовці органів місцевого самоврядування, десь держслужбовці в нашому розумінні, в деяких це ще і працівники бюджетної сфери, а в деяких це взагалі тільки працівники центральних апаратів, тому важко про це говорити. Але загалом, в нас не є якісь завищені показники по відношенню до населення. Знову ж таки, ми зараз в стані війни, у нас є функціонали, які збільшуються, а є функціонали, які об'єктивно зменшуються. Є територіальні підрозділи, які просто вже не можуть виконувати свої функції, тому що території втрачені. І загалом, я би казав про те, що треба передусім дивитися на функціонал.
Ви згадали, що Ukraine Facility включає в себе державне управління. Можна детальніше?
Три показники. Ukraine Facility передбачає те, що ми виконуємо якісь часові показники, і отримуємо наступну траншу. Згідно цієї програми законодавча підготовка відновлення конкурсів має відбутися в другій половині 2025 року, а відновлення самої конкурсної процедури – в 2026 році, також є реформа оплати праці і впровадження HRMIS (відповідно 2025 та 2026 роки).
Поки йде війна міжнародні партнери концентрують свою фінансову допомогу саме на питаннях оборони, макрофінансової стабільності і екстреної допомоги переселенцям і біженцям. Чи готові наразі партнери фінансувати реформу держуправління?
Минулого року, якраз коли ми виходили на рішення по кандидатству в ЄС, яке в подальшому при переговорному процесі потребуватиме людей з іноземною умовою із відповідною профільною освітою, ми говорили про те, щоб запровадити для групи переговорників, як було щодо фахівців з питанням реформ, бюджетну підтримку. Але не знайшлося підтримки – "це загальна підтримка України, а ви вже самі собі вирішуєте, як це буде". Тобто я думаю, що ми будемо це вирішувати самостійно, в межах тих коштів, які будуть в нас консолідовані в державному бюджеті. Там дійсно має бути конкурентна зарплата, бо це той випадок, де точно бракує кадрів.
Уже більше трьох років засідання уряду проходять без преси, а з початком повномасштабної війни, в цілях безпеки, вони взагалі відбуваються не онлайн, і інформація про них з'являється лише з часом. Чи розглядається варіанти повернення до більш класичних форматів (онлайн, доступ до кулуарів)?
Це питання розглядається, ми б хотіли, але з точки зору безпеки зараз це не можна зробити. Тому що наявність в одному місці всіх членів уряду, воно дуже спокусливо для ворога.
Коли вас призначили, у інтерв'ю нашому агентству ви сказали, що маєте надію допрацювати до кінця повноважень діючої Верховної Ради. Через війну цей термін невідомий. Не думали залишити уряд?
Коли я давав згоду на те, щоб бути членом урядової команди, я був свідомий того, що після цього всі мої бажання лишаються за цими стінами. Але якщо ми говоримо про якісь особисті внутрішні речі, звичайно, що після кожної втрати свого колишнього побратима чи когось з родичів, є велике бажання зробити щось фізично, а не тільки як член уряду. Але ні, хочеться допрацювати до закінчення каденції Верховної Ради.
Три головні завдання, які ви ставите перед собою на 2024 рік?
Завершити реформу оплати праці. Це, я думаю, топ-завдання, тому що зараз ми працюємо по змінах до бюджету, у нас в Раді урядовий законопроект №8222 ще чекає на друге читання. Також дуже хочеться, все-таки, підготувати законопроект по Центру уряду, тому що це мега виклик з усіх завдань. І третє, якщо ми говоримо про професійні речі, звичайно, хочеться, щоб міністерства і ЦОВВ зайнялися тим, чим мають займатися, щоб ми провели їхню реальну структуру до того, що має бути, а не так, як воно є. Тобто, щоб міністерства формували політику, центральні органи її реалізовували.