Эксклюзивное интервью менеджера Международной финансовой корпорации (IFC) по вопросам государственно-частного партнерства (ГЧП) в Европе Мехиты Фанни Силлы и замглавы Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) в Украине Марка Магалецкого агентству "Интерфакс-Украина"

Автор: Анна Родичкина

- Почему, по-вашему, при достаточной законодательной базе в активе Украины только два заключенных концессионных договора? Что сдерживает этот процесс?

Мехита Фанни Силла: IFC приветствует значительные усилия и прогресс правительства Украины в развитии системы государственно-частного партнерства (ГЧП), включая измененные законы о концессиях, о ГЧП и создание Агентства ГЧП.

Однако для подготовки проекта ГЧП требуется время, а подготовка портфеля жизнеспособных проектов требует еще больше времени. Первый шаг – определение секторов и проектов, которые необходимо будет разработать, следующий шаг требует прощупывания грунта перед развертыванием крупной программы ГЧП.

Недавно завершенные концессии морских портов "Херсон" и "Ольвия" стали успешным "пилотом" ГЧП и продемонстрировали приверженность правительства к расширению участия частного сектора в развитии инфраструктуры. Это была хорошая возможность для правительства Украины протестировать правовую базу и в конечном итоге подумать о соответствующих корректировках для будущих ГЧП.

Высокий интерес международных инвесторов к этапу тендера стал сильным позитивным сигналом. Все эти разработки предоставляют возможности для международных инвесторов, заинтересованных в инвестировании в Украину.

Проекты ГЧП являются долгосрочными и требуют тщательной подготовки от первоначальной идеи до завершения. Хорошо, что государство подходит к этому постепенно и планомерно.

Марк Магалецкий: Законодательство – важная часть процесса. Реализация, конечно, другое дело. Прежде всего, власти должны решить, идут ли они по пути ГЧП или концессии. Например, Министерству инфраструктуры необходимо принять решение, следует ли отдавать конкретный порт в концессию. Или, скажем, муниципалитет города должен решить вопрос о разрешении концессии для парковки. Как только решение принято, начинается подготовка. Это очень трудоемкий процесс. Это невозможно сделать за месяц. Иногда на это уходит несколько лет. Подготовка концессий "Ольвия" и "Херсон" началась в 2015 году, а тендер завершился только в минувшем. Переход будет завершен в этом году. Конечно, первые проекты всегда сложнее, чем последующие. Это не аксиома, но на это может уйти 5-7 лет. И это достаточно сложно. Проект "Черноморск" будет реализован намного эффективнее и быстрее, так как модель уже существует. Но обычно на это нужно время.

- Сколько времени? Сколько нужно, по вашим прогнозам, для концессии "Черноморска"?

Марк Магалецкий: Мы считаем, все идет хорошо, так что это можно сделать за год-два.

– Вы углубляете сотрудничество с Украиной, чтобы подготовиться к концессии морского порта "Черноморск". Какие преимущества это принесет Украине?

Мехита Фанни Силла: Это важно и выгодно для страны, потому что концессия Черноморского контейнерного терминала будет подготовлена ​​и реализована в соответствии с лучшими международными практиками. Это поможет привлечь частные инвестиции и опыт, а также инновационные управленческие решения с целью обеспечения устойчивости портовой инфраструктуры Украины.

Привлечение игроков из частного сектора может снизить давление на государственный бюджет и помочь в эксплуатации и управлении портом с помощью лучших технологий, предложить конкурентоспособную логистическую платформу и цепочку создания стоимости для импорта и экспорта. Правильно структурированные ГЧП могут предоставить стране модернизированные и хорошо обслуживаемые инфраструктурные активы, которые остаются в государственной собственности, при это экономя больше государственных денег для удовлетворения других важных потребностей. Модернизированный порт позволит увеличить перевозки грузов в контейнерах.

Марк Магалецкий: Портовая отрасль очень конкурентоспособна. Существует сильная конкуренция между терминалами и портами, даже между странами в одном районе Черного моря. Доля частных операторов уже высока. Восемьдесят процентов грузов, перевалка которых происходит через украинские порты, осуществляется частными операторами, по сравнению с нулевым показателем 25 лет назад. Это свидетельствует об эффективности частного сектора. Однако у государства по-прежнему есть значительные портовые активы, которые управляются не так эффективно, как могли бы. Черноморск, особенно контейнерный терминал, хороший тому пример. Пятнадцать лет назад он был звездой Черного моря, где (временно) находилось полмиллиона контейнеров; в прошлом году он был нулевым (перевалка контейнеров за 2020 год составила 152,7 тыс. - ИФ). Единственный способ выживания для стивидорных операторов страны – это найти способ привлечь частные компании и капитал, чтобы дать им второй шанс на жизнь. В противном случае государственные терминалы придут в упадок и, в конце концов, исчезнут. Частный бизнес просто эффективнее.

– Какие еще подобные проекты, на ваш взгляд, могли бы заинтересовать инвесторов с точки зрения ГЧП?

Мехита Фанни Силла: Успешная реализация первых портовых концессий в Украине может помочь стране создать прецедент для проектов ГЧП в других секторах. В этом контексте правительство думает о новых секторах, которые могут извлечь выгоду из модели ГЧП. Уже есть идеи. IFC в партнерстве с Глобальным фондом инфраструктуры и Всемирным банком изучает совместно с правительством потенциальное ГЧП в секторе автодорог, железных дорог, здравоохранения и ирригации. Как сказал Марк, это возможность для правительства обновить активы страны. Некоторые активы можно использовать более эффективно и получать  больший доход, если их модернизировать должным образом. Мы все еще анализируем потенциал некоторых проектов. Мы будем продолжать взаимодействовать с правительством до тех пор, пока не достигнем соглашения, которое предложит наилучшие устойчивые и приемлемые для финансирования решения проблем упомянутых ранее секторов.

Марк Магалецкий: В конце концов правительству и властям придется принять решение. Мы можем провести с ними обсуждения и помочь им подготовиться, но пока решение не будет принято, мы не сможем идти дальше. Обсуждаются дороги, вокзалы, аэропорты, ирригационная инфраструктура и здравоохранение. Некоторая речная инфраструктура также может иметь концессионный потенциал. Но это решение правительства, а не наше.

- Разговоры о магистралях, аэропортах, дорогах и вокзалах ведутся давно. И дальше этого обсуждения мы не пошли.

Марк Магалецкий: Я это и имею в виду. Решение должно быть принято.

Мехита Фанни Силла: Некоторые отрасли являются более сложными, чем другие - например, во многих странах реформирование железнодорожного сектора требует времени, поскольку правительствам необходимо решить многие сложные вопросы на институциональном уровне, прежде чем привлекать частный сектор. Изучение вариантов привлечения частного сектора – это уже хороший шаг к улучшению железнодорожных перевозок.

– Оптимален ли срок концессии для "Ольвии" и "Херсона"?

Мехита Фанни Силла: Технические условия концессий всегда зависят от проектных рисков и макроэкономики страны. Для портов “Ольвия” и “Херсон” срок концессии составляет 35 и 30 лет соответственно. Это зависело от множества параметров, которые учитывались в ходе комплексной проверки и финансового анализа проекта. Эти параметры дополнительно определили оптимальный период для обоих проектов. Под «оптимальным периодом» я подразумеваю период, который достаточно для частного оператора, чтобы покрыть свои инвестиционные обязательства и получить необходимую отдачу от инвестиций. IFC никогда не поддержит транзакцию, если она не имеет смысла как для частного оператора, так и для государства. Партнерство должно быть основано на сбалансированном распределении рисков между вовлеченными сторонами.

Марк Магалецкий: Это основные факторы. Пожалуй, стоит особо выделить срок полезного использования актива. В случае уступок это делается для того, чтобы инвестор мог рассчитывать на возврат своих инвестиций в разумные сроки. Для портовых активов нормальным является период в 30 лет. Но, опять же, это зависит от проекта.

- А как насчет продолжительности возможных проектов в других секторах?

Мехита Фанни Силла: Все зависит от сектора и уровня инвестиций. Например, в секторе здравоохранения период концессии может быть короче. Если взять проект больницы или диагностического центра, то его можно реализовать за 15-20 лет. ГЧП в определенных секторах, таких как порты, автомобильные и железные дороги, обычно занимает больше времени - от 20 до 35 лет. Однако 40-летние проекты - редкость.

- Каковы планы ваших учреждений в других секторах по ГЧП в Украине?

Мехита Фанни Силла: Несмотря на вызовы глобальной пандемии, IFC продолжает уделять особое внимание активизации участия частного сектора в Украине во всех секторах. Однако это зависит от того, что хочет сделать правительство, и от имеющихся стратегий. Мы следуем их планам. Нам нужно понять их потребности. Учитывая многолетний опыт IFC в консультировании по сделкам ГЧП, мы располагаем хорошими возможностями для того, чтобы служить эффективным мостом между государственным сектором и уважаемыми частными инвесторами и операторами. Кроме того, мы обладаем обширными знаниями и глобальным опытом. Мы можем помочь комплексно просканировать сектор и проанализировать возможности ГЧП, что позволит правительству принимать обоснованные решения. Подводя итог, я бы сказал, что Украина - большой приоритет для IFC. Мы надеемся помочь правительству привлечь больше частного сектора и привлечь более своевременные инвестиции во многих секторах.

Марк Магалецкий: С нашей стороны, Украина - одна из ключевых экономик, в которую мы инвестируем. Что касается конкретных планов, то на данный момент мы подписали соглашение с Министерством инфраструктуры и Администрацией морских портов Украины, чтобы подготовить государственно-частное партнерство для морского порта "Черноморск". Мы обсудили другие идеи и изучаем их. Однако когда власти будут принимать по ним решения, мы не можем сказать. Так обстоит дело с ГЧП и концессиями. Но в целом мы работаем в разных секторах, используя разные финансовые инструменты, а не только ГЧП.

Мы надеемся, что наш общий объём финансирования для Украины в этом и следующем году составит около EUR 1 млрд и будет распределен между частными предприятиями и государственными компаниями, муниципалитетами и, будем надеяться, новыми концессиями.

- Как продвигается ГЧП на региональном уровне? Насколько я знаю, здесь лидером является Львов.

Мехит Фанни Силла: Как и во многих других странах, Украина добилась значительного прогресса в децентрализации. Город Львов является одним из стратегических партнеров IFC в различных секторах, включая муниципальную инфраструктуру. Мы ведем дискуссии об улучшении инфраструктуры здравоохранения (больниц, диагностических центров). В IFC мы считаем, что хорошо структурированные ГЧП могут помочь стране создать надежную систему здравоохранения, которая необходима для устойчивого роста в эпоху после COVID-19.

– Как много времени это займет?

Мехита Фанни Силла: Сложно сказать, потому что сначала нам нужно завершить предварительное технико-экономическое обоснование. Даже если муниципалитет заинтересован в модели ГЧП, мы должны убедиться, что она лучше всего подходит для этого конкретного проекта и согласована с муниципальной реформой здравоохранения и соответствующей инвестиционной стратегией.

Марк Магалецкий: Для муниципальной инфраструктуры основные трудности, препятствия и риски по сути социально-политические. Большинство муниципальных коммунальных предприятий в Украине, таких как компании водоснабжения или централизованного теплоснабжения, принадлежат муниципалитетам и регулируются ими. Ежегодно в Украине проходят обсуждения тарифов. В настоящее время ведутся переговоры о ценах на централизованное теплоснабжение и газ. К сожалению, в Украине нет надежной, предсказуемой системы регулирования. Установление тарифов очень политизировано. 

Нельзя ожидать, что частные инвесторы пойдут на риск и предоставят деньги, а затем увязнут в обсуждениях с различными политическими фракциями, центральным правительством и городским советом. Для городских коммунальных предприятий, управляемых муниципалитетами, это довольно просто: коммунальное предприятие может решить, что есть причины для повышения тарифов, но политика не позволяет ему сделать это, поэтому город в конечном итоге субсидирует собственное коммунальное предприятие. Это просто перекладывание денег из одного кармана в другой. С частными инвесторами такой подход не работает. Частным инвесторам нужна определенная стабильность, предсказуемость и жесткое регулирование. Многие коммунальные предприятия по всему миру - компании водоснабжения, теплоснабжения и т. д.  находятся в концессиях. Но для этого необходимо качественное регулирование и минимальное политическое вмешательство, чего нет в Украине.

Вы также упомянули Львов, который является настоящим лидером в привлечении международного финансирования благодаря своим муниципальным гарантиям. Львов для нас - ключевой клиент. У нас есть восемь проектов в разных секторах, например, от электротранспорта (троллейбусы) до дорог и централизованного теплоснабжения. Но все под муниципальной гарантией.

– Какова роль международных финансовых организаций в ГЧП? Могут ли они быть одной из сторон или предоставить финансирование инвестору?

Мехита Фанни Силла: IFC может быть стратегическим советником. Это означает, что мы можем помочь правительству структурировать и провести тендер по ГЧП, включая подготовку всеобъемлющей контрактной базы, определение критериев тендера и правил тендера, а также поддержание связи с потенциальными инвесторами до коммерческого закрытия сделки.

Если IFC просят предложить финансирование выбранному участнику торгов, мы следим за тем, чтобы группа консультантов и группа инвесторов не взаимодействовали в рамках одного проекта. IFC придерживается жесткой политики по установлению границ и предотвращению потенциальных конфликтов интересов.

Марк Магалецкий: То же и у нас: две разные роли, абсолютно независимые друг от друга. Консультативная роль заключается в том, чтобы помочь правительству подготовить тендер. Когда у нас есть претендент, эта работа сделана. Победитель тендера может решить (или не решить) обращаться в IFC или ЕБРР, или к тем и другим вместе. Рассматриваем это отдельной задачей.