Эксклюзивное интервью заместителя бизнес-омбудсмена Ярослава Грегирчака агентству "Интерфакс-Украина" (мовою оригіналу)

- 20 червня Кабінет міністрів в рамках експерименту розширив повноваження поліцейських і дозволив їм бути присутніми на пунктах пропуску на митницях цілодобово, вніс ряд інших змін. Ці кроки зачіпають "білий" бізнес?

– До нас поки що не надходили скарги саме стосовно застосування постанови КМУ №479. Однак деякі застереження все-таки є. Відсутність механізму реалізації цієї постанови може загострити проблеми, пов’язані зі зловживанням правоохоронців під час процедури митного огляду. Виглядає так, що положення постанови №479 суперечать низці положень Митного кодексу. Наприклад, про нерозголошення конфіденційної інформації (а представники Нацполіції отримали доступ до бази "Інспектор-2006"), про невтручання правоохоронців у митний огляд. Ці суперечності Мінфін має зняти, прописавши в достатніх деталях механізм співпраці правоохоронців і митників.

Нещодавно ми підготували системний звіт про проблеми, з якими стикається бізнес на митниці. З травня 2015 року по тепер ми загалом отримали вже більше ніж 4,3 тис. скарг від бізнесу. В основному це скарги по фіскальній, правоохоронній тематиці та на органи місцевого самоврядування. Станом на 30 липня кількість скарг саме по митній тематиці становила 153. Це порівняно незначна кількість, але, обираючи цю тему для звіту, ми керувалися, перш за все, актуальністю митної проблематики і низькою позицією країни у відповідних міжнародних рейтингах. Проаналізували суть скарг, що надійшли до нас, ми визначили шість системних проблем. Пряме чи опосередковане втручання правоохоронців у процедуру митного огляду – одна них.

– Про що саме йдеться?

- Митні органи проводять огляди за дорученнями правоохоронців, що затримує оформлення товарів. Митний кодекс чітко регламентує: правоохоронні органи не мають права втручатися в процедуру митного огляду. Але, скажімо, СБУ спрямовує митникам "лагідне" прохання як неформальний лист – і ті призупиняють процедуру митного оформлення. Або в акті митного огляду митники не вказують, що огляд було здійснено за дорученням силовиків. Не розуміючи причини огляду, декларант не може достатньо добре сформувати свою лінію захисту. За таких обставин, хай би як не формально цей документ був би оформлений, на практиці митники сприймають цей документ як обов’язковий до виконання. Можуть також траплятися випадки, коли правоохоронні органи повторно відбирають зразки товару після аналогічних дій митниці і направляють їх до неакредитованих експертних установ.

– У вересні минулого року Рада бізнес-омбудсмена підписала меморандум про співпрацю з СБУ. Наскільки дієвим є цей документ для вирішення таких проблем? Зокрема, не так давно у вас була зустріч з керівництвом СБУ.

– У рамках меморандуму у нас працює експертна група, яку від Ради очолюю я, від СБУ – заступник голови служби Вадим Поярков. Коли ми починали з ними працювати, кількість скарг по митній тематиці була дещо більшою, ніж зараз. Що стосується саме проблеми втручання силовиків у митний огляд, у форматі такої експертної групи ми зверталися з проханням відкликати той чи інший лист до митників або направити інший, на що СБУ відповідала: "Звичайно, нехай відпускають цей транспортний засіб або товар, адже цей лист, по-перше, не має обов’язкового характеру. А по-друге, з точки зору нашого розслідування, той місяць, що був потрібен, давно минув". Після того як митникам надсилали нового листа про те, що попереднє прохання вже втратило актуальність, товар відпускали. Таких скарг було небагато, але товар затримувався на місяці.

– Окрім цієї, які ще проблеми в стосунках бізнесу і митниці ви проаналізували у звіті?

– Ми зосередилися ще на п’яти проблемах у таких сферах: визначення митної вартості, повернення надмірно сплачених митних платежів, класифікація товарів, захист прав інтелектуальної власності при переміщенні товарів через кордон та адміністративна відповідальність за порушення митних правил. Щодо кожної з цих сфер ми описуємо суть проблеми, ілюструємо це прикладами з наших кейсів - якщо це доречно, а також даємо певні рекомендації, покликані поліпшити стан справ на системному рівні.

– Визначення митної вартості є найбільш розповсюдженою проблемою?

– Вочевидь, так. Ми отримали 42 скарги саме по цій темі. Крім того, із 50 скарг на затримку або відмову з митним оформленням значна якась частина зумовлена тим, що декларант і митник по-різному порахували митну вартість. При цьому митники часто-густо зловживають правом витребувати додаткові документи, не прозоро застосовують другорядні підходи до розрахунку митної вартості. Деколи такі платежі, як страхування, відвантаження, пакування, враховуються митницею при розрахунку митної вартості, хоча декларанти фактично таких платежів ніколи не здійснювали. Можливо, це питання й до якості контрактної документації, яка показується на митниці. З іншого боку, відсутність належної однорідності та передбачуваності призводить до того, що підприємці шукають найбільш лояльну і вигідну для себе митницю і розмитнюють товари там. Відтак, ми пропонуємо ДФС на кшталт того, як це працює у Великобританії, розробити документ з роз’ясненнями процедури декларування та контролю митної вартості. Нам видається, що як практичний посібник для всіх цей документ не повинен мати статус підзаконного нормативно-правового акту, щоб в нього можна було швидко вносити зміни без необхідності дотримання будь-яких формальних процедур.

Зловживання митниками своїми повноваженнями – це й наслідок того, що інститут дисциплінарної відповідальності посадових осіб не працює належним чином. Тому у звіті ми запропонували Міністерству фінансів у співпраці з Мін`юстом внести зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення і передбачити право Державної регуляторної служби видавати протоколи про притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб митних органів за порушення митного законодавства. Серед наших рекомендацій також - надати декларантам можливість подавати всіх без винятку документи в електронній формі.

– Яка причина виникнення проблеми повернення надміру сплачених митних платежів?

– Невиплата надміру сплачених платежів – коли декларант з тієї чи іншої причини сплачує митний платіж, а потім оскаржує його в суді. Суди, як правило, скасовують рішення про нарахування цих платежів, але про повернення коштів в ухвалі не йдеться. Посилаючись на те, що текст результативної частини судового рішення не містить прямої вказівки на повернення скаржникові суми, митники не оформлюють необхідний висновок, який має бути спрямований до Держказначейства для відшкодування. Ми рекомендуємо внести зміни до відповідних нормативно-правових актів, щоб судове рішення про скасування або визнання протиправним рішення ДФС, що призвели до таких помилкових чи надмірно сплачених платежів, мало стати самодостатньою причиною для відшкодування. Також є ідея під час прийняття рішень про повернення надмірно сплачених митних платежів враховувати не тільки результативну частину, а й мотивувальну. Прикметно, що ця проблема властива не лише митним відносинам, вона стосується й фіскальних питань – відшкодування ПДВ, повернення податку на прибуток. Тож такі кроки могли б дати можливість зняти значно ширше коло питань з відшкодуванням.

Поряд з цією є й інша проблема – класифікації товарів. Рішення щодо класифікації товарів ухвалюється за результатами документальних перевірок і лише зазначається у відповідному акті перевірки. Це призводить до проблем, пов’язаних з тим, що контролюючі органи можуть довільно змінювати рішення щодо класифікації товарів, оскільки немає чітких вимог до його мотивувальної частини. А ми вважаємо, що вона має містити притомне пояснення, чому застосовано саме цей код УКТ ЗЕД. Серед іншого ми рекомендуємо Мінфіну і ДФС створити публічний реєстр рішень щодо класифікації товарів, як у ЄС, та видати методичні рекомендації з метою врахування митними органами існуючої судової практики щодо класифікації.

- Бізнес-спільнота давно критикує митницю за неспівмірність покарання за порушення митних правил, але, з іншого боку, актуальність боротьби з контрабандою і "сірим" імпортом ніхто не знімав. Як знайти баланс?

– У системному звіті ми також порушуємо цю проблему. Митний кодекс за порушення митних правил передбачає адміністративну відповідальність у вигляді конфіскації і штрафу розміром 100% вартості товару або 200% – у разі повторного порушення. При цьому не розмежовується, яка форма провини мала місце – умисел чи необережність, не враховуються обтяжуючі та пом’якшуючі обставини, про існування яких згадується у Кодексі про адміністративні правопорушення. Натомість санкція дається у фіксованому розмірі – немає ні нижньої, ні вищої межі. Рекомендуємо Мінфіну і ДФС підготувати зміни до Митного кодексу, щоб врегулювати цю ситуацію. В ЄС, наприклад, діють штрафи від 5% до 30% вартості товару залежно від форми провини. Впливає на ситуацію й те, що до адміністративної відповідності за порушення митних правил може бути притягнуто лише фізичну особу – керівника компанії. Цей підхід радикально відрізняється від вітчизняного підходу до порушення податкового законодавства, де суб’єктом відповідальності є юрособа. Через це менеджмент іноземних компаній вкрай чутливий до перспективи притягнення до адмінвідповідальності. Це стимулює до використання послуг митних брокерів – керівники компаній таким чином хеджують свої ризики.

До речі, у застосуванні адміністративних санкцій за порушення митного законодавства ДФС досить активна. У 2016 році відомство видало 12,83 тис. постанов про накладення адміністративних стягнень більш як на 555 млн грн. В 2017 році таких постанов було понад 21 тис. більш як на 503 млн грн. У першому кварталі 2018 року – 8 тис. постанов на вражаючу суму - понад 9 млрд грн. Транспортних засобів вилучено в 2016 році на 408 млн грн., торік – на 516 млн грн., а в першому кварталі цього року – 80,7 млн грн. При цьому особи, до яких митними органами було застосовано стягнення, не так часто вдавалися до процедури адміністративного оскарження у ДФС. У 2016-му – оскаржено лише 96 постанов, у 2017-му – 129, а у першому кварталі цього року – 32. Причина вочевидь у тому, що тільки у 7% випадків подання адміністративної скарги закінчувалися успішним для скаржника результатом. Попри вищу вартість і процедурну складність судової процедури, компанії в десять разів частіше звертаються до суду і принаймні у 22% отримували позитивний результат – постанови про притягнення до адміністративної відповідальності скасовувалися судом. Відповідно до рішенням судів, митні органи повернули майна в 2016 році на 292 млн грн, в 2017-му – на 570 млн грн, в першому кварталі цього року – на 101 млн грн.

– З огляду на всі ці проблеми які ваші рекомендації щодо реформування митниці?

– Щодо стратегічних напрямів реформування митної галузі ми підтримали два напрями. По-перше, запровадити інститут авторизованих економічних операторів (АЕО). Якщо вже компанія пройшла суворий відбір на відповідність жорстким кваліфікаційним вимогам авторизованого економічного оператора, то це дає їй право на спрощене проходження окремих митних процедур.

У ЄС, наприклад, преференції, які надаються АЕО, включають спрощення щодо переміщення товарів між країнами-членами, централізоване розмитнення товарів та більш сприятливе ставлення до оцінки ризиків та контролю.

По-друге, Україні варто поступово перейти до пост-аудиту як основної форми митного контролю. Пост-аудит означає, що акцент митного контролю з митного огляду на кордоні переноситься на стадію фіскального аудиту і відповідної документальної перевірки. Тобто замість перевірки на кордоні товар перевірюють, коли він надходить до обігу. Це має дати можливість уникнути витрат для бізнесу, пов’язаних з тривалим розмитненням на кордоні. Інша річ, що в теперішньому стані законодавство не містить достатніх стимулів для пост-аудиту. Добросовісному декларантові вигідніше встановити порушення, якщо воно є, на кордоні. Але поступовий перехід має бути.