Эксклюзивное интервью со старшим вице-президентом IHS, бывшим специальным представителем и координатором по вопросам международной энергетики Государственного департамента США Карлосом Паскуалем, а также старшим директором IHS Global Steam Coal Advisory Service и старшим главным научным сотрудником Анной Гальцовой -- По итогам последней встречи в Японии министров энергетики G7 был выпущен Отчет о проделанной работе, в котором изложены основные программные меры и приоритетные области для преодоления энергетической уязвимости Украины, в том числе реализация Третьего энергетического пакета ЕС, создание независимого органа по энергетике и т.д. Как вы оцениваете текущие успехи Украины в реализации реформы энергетического рынка и выполнения требований ЕС? -- Энергетический сектор Украины находится в состоянии кризиса с момента обретения независимости в 1991 году. Отчет о проделанной работе G7 указывает на шесть приоритетных направлений реформирования: 1) зависимость от импорта электроэнергии из России; 2) неэффективные энергетические системы; 3) развитие национального потенциала производства электроэнергии; 4) снижение политических рисков; 5) рыночные реформы; и 6) реструктуризация и обновление энергетической инфраструктуры. После 25 лет борьбы с этими проблемами было бы наивно полагать, что Украина решит их за два года. Украине необходимо получить кредит на значительные достижения. Как и следовало ожидать, многие проблемы остаются нерешенными. После утверждения Кабинетом министров Украины комплексного "Плана по реализации реформы газового сектора" и принятия Верховной Радой нового закона "О рынке природного газа" Украина инициировала позитивные и, в некоторых случаях, экстраординарные изменения. В частности, Украина значительно диверсифицировала импорт газа. В 2013 году доля импорта газа в потреблении в Украине составила 57%, в том числе из России -- 51%. В 2015 году доля импорта упала до 45%, а из России -- до 18%. Украина в настоящее время осуществляет импорт газа через Польшу, Венгрию и Словакию, а также Россию. "Нафтогаз" больше не является единственным импортером – теперь ряд новых частных импортеров, в том числе крупные промышленные потребители газа, частные предприниматели и производители газа осуществляют импорт газа в Украину. В 2015 году импорт из Европы составил 28% потребления газа в Украине, но большая его часть имеет российское происхождение. Тем не менее, учитывая то, что Европа все более взаимосвязана с газопроводами и новыми возможностями импорта СПГ в Европу, Украина изъявляет желание к дальнейшей диверсификации своего импорта, двигаясь, таким образом, в сторону принятия решения об источнике импорта газа на основе конкурентоспособности, а не необходимости. Помимо того, благодаря законодательству, принятому в декабре 2015 года, с 1 января 2016 снижено роялти на газ для частных и государственных компаний, таким образом, повышены стимулы для частного производства. Роялти в отношении скважин глубиной более 5000 метров снижено с 55% или 70%, в зависимости от производителя, до 29%, а в отношении скважин глубиной менее 5000 метров - с 28% до 14%. Моя компания IHS установила, что производственные затраты, которые несли частные украинские производители, были на уровне восьми стран с сопоставимыми месторождениями, и что снижение роялти было необходимо для того, чтобы Украина могла предложить конкурентные уровни рентабельности. Законодательство, принятое в декабре 2015 года, вернуло Украине статус-кво, существовавший до августа 2014 года, когда было введено драконовское увеличение налогов, что снизило стимул для местных компаний увеличивать добычу газа, и, в свою очередь, увеличило зависимость Украины от закупок газа из России. Налоги на нефть и конденсат остались неизменными. Еще одним важным изменением стала либерализация внутренних цен на газ для населения и централизованного теплоснабжения до рыночного уровня в мае 2016 года, устранившая, таким образом, различия между промышленными и бытовыми потребителями, которые могли бы стимулировать коррупцию. Законом "О рынке природного газа" были освобождены от государственного контроля промышленные цены на природный газ с 1 октября 2015 года: в настоящее время поставщики конкурируют и устанавливают рыночные цены для промышленных потребителей. Промышленные потребители теперь могут свободно выбирать поставщиков газа. Поскольку ранее промышленные потребители платили за газ больше, чем население, существовали стимулы для незаконного перевода субсидируемого газа для населения на получение непредвиденной прибыли на промышленном рынке, в то время как низкие цены для населения создавали мало стимулов для повышения эффективности. Стоит также указать, что даже в связи с накаленной политической атмосферой между Россией и Украиной, Украина не отказывается от обеспечения поставок российского газа в Европу. G7 отметила в своем докладе, что "несмотря на гораздо более серьезный общий контекст отношений с Россией, Украине удалось отделить этот двусторонний фактор от транзита путем соблюдения условий транзитного договора и соответствующих положений Договора к Энергетической Хартии, и приложить заслуживающие доверия усилия для того, чтобы выступать в качестве надежного транзитного партнера для Европы". В докладе G7 призвала украинское правительство "продолжить и завершить реформы энергетического рынка, в том числе дальнейшее увеличение цен на газ, электричество и цен на другое топливо, установку газовых и электрических счетчиков в зданиях и жилых домах, постепенную отмену субсидий, а также принятие вторичного законодательства для либерализации рынков газа и электроэнергии". Основные элементы включают: -- реструктуризацию или отмену некоторых новых правил, которые усложняют и значительно увеличивают стоимость ведения бизнеса частными игроками рынка. Например: утверждение соответствующих страховых запасов газа для всех поставщиков газа, в том числе производителей газа, в размере 50% от планируемого месячного объема продаж, финансовые гарантии для "Укртрансгаза" при использовании пропускной способности трубопроводов (20% от стоимости газа, который будет транспортироваться в соответствующем месяце) и хранении (100% предоплата), а также валютные ограничения. -- переход к режиму налогообложения добывающего производства, привязанному к прибыли, что лучше отражает экономическую эффективность проекта и предлагает гибкость в условиях существенных изменений цен на газ. Специальные стимулы также будут существенно важными для трудно извлекаемых запасов (например, нетрадиционных). Ставка роялти на нефть и конденсат по-прежнему чрезвычайно высока, чтобы привлечь инвестиции в этот сектор. -- принятие закона о независимом статусе регулирующего органа (Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг). Проект нового закона о регулирующем органе принят в первом чтении в Верховной Раде в середине апреля. Этот проект закона содержит важные изменения, включая новую прозрачную систему выборов, а затем ротации членов регулирующего органа на конкурсной основе, а также обязательную публикацию всех постановлений регулирующего органа и общественных комментариев и предложений. -- согласование и реализацию модели разделения активов в добыче, транзите и другой деятельности. Украинское правительство, инвесторы и "Нафтогаз" не смогли прийти к согласию к первоначальному сроку - февраль 2016 года. В целом, Украина приблизилась к конкурентоспособности и либерализации газового рынка. Масштаб реформ, ждавших с момента обретения независимости, является огромным. Как подчеркивает G7, предстоит выполнить большую часть критической работы для продолжения совершенствования законодательства, обеспечения надлежащих стимулов для производства и эффективности, а также обеспечения равных "правил игры" для всех участников рынка. -- Кабинет министров Украины зафиксировал в апреле новые предельные цены на газ для населения, применяя формулу, аналогичную той, которая используется на хабе NetConnect Germany (NCG). По мнению правительства, это поможет преодолеть коррупцию и стимулировать меры по повышению энергоэффективности в Украине. Какие рекомендации вы бы предоставили по этому вопросу? -- Украинское правительство ранее установило график повышения цен на газ для населения Украины в соответствии с программой МВФ для полной либерализации цен к середине 2017 года. Новое украинское правительство во главе с премьер-министром Владимиром Гройсманом ускорило эту либерализацию с 1 мая 2016, повысив цены для населения в гривне примерно на 66%, а цены для потребителей централизованного теплоснабжения -- почти на 120%. Такие реформы никогда не бывают легкими, но они проходят легче, когда европейские и международные цены являются низкими из-за увеличения предложения на международных рынках и увеличенной пропускной способности в Европе для импорта и транзита газа через континент. Население и коммунальные предприятия не будут платить более высокие цены в 2016 году, чем они заплатили бы, например, в 2012 году в долларовом выражении. Существуют дополнительные важные и далеко идущие последствия реформы внутренних цен для населения. Во-первых, "Нафтогаз" стабилизирует свою финансовую ситуацию, так как больше не будет необходимости покрывать разницу в цене между импортируемым газом и газом, поставляемым в субсидируемые секторы по более низким ценам. Во-вторых, рыночные цены для всех секторов исключают возможности для получения прибыли от разницы в ценах, когда дешевый газ, предназначенный для субсидируемых секторов, может быть продан важным промышленным потребителям. И, наконец, рыночные цены дают реальные стимулы для сокращения использования газа и дальнейшего улучшения внутреннего газового баланса. -- В свете решения о повышении цен на газ и отопление для населения, субсидии для незащищенных групп населения имеют решающее значение. Субсидии, однако, могут быть связаны с коррупционными схемами и препятствовать повышению энергоэффективности. Как с этой точки зрения вы оцениваете нынешнюю систему выплаты субсидий в Украине? Каким образом она может быть улучшена? Нужна ли монетизация субсидий? -- Существует растущий международный опыт того, как наиболее эффективно сбалансировать устранение энергетических субсидий, содействовать эффективному использованию ресурсов и избежать ценовых искажений, которые могут способствовать коррупции, с социальной целью защиты уязвимых слоев населения, которые не могут позволить себе платить по рыночным ценам. Возник международный консенсус о том, что целевые субсидии для потребителей с низким уровнем дохода гораздо предпочтительнее, чем общие ценовые субсидии, так как они ограничивают фискальное давление на государство из-за поддержки населения с низкими доходами, устраняя субсидии для потребителей с высоким уровнем доходов, которые могут позволить себе платить по рыночным ценам. В Украине субсидированные цены на газ для населения и коммунальных потребителей сдерживали внедрение механизмов государственного финансирования, таких как муниципальные облигации, которые могли бы значительно ускорить инвестиции в энергоэффективность. В результате, Украина по-прежнему является одной из наиболее энергоемких экономик в Европе, что снижает экономическую конкурентоспособность и возлагает высокое фискальное давление на государственный бюджет. Рыночный уровень цен, как для потребителей, так и для производителей создает стимул для повышения эффективности потребления и роста производства. Переход от ценовых субсидий к монетизации субсидий - целевых государственных отчислений социально "уязвимым" потребителям газа - представляет собой весьма позитивный шаг по направлению к устойчивому балансу между эффективностью рынка и социальной защитой. Целевую поддержку более сложно получить, поскольку она требует подтверждения прав потребителей уполномоченным органом социальной защиты. Проверка прав на получение субсидии должна проводиться ежегодно. Тем не менее, потенциально коррупционные схемы до сих пор существуют (например, занижение личного дохода), что требует тщательно продуманных аудиторских процедур и штрафов, которые способствуют честности, а их реализация правительством не должна ограничиваться бюрократическими процедурами. Этот баланс между процедурами проверки и бюрократической реализацией является одним из самых сложных элементов для государств по всему миру при достижении целей в программах субсидирования. -- НКРЭКУ утвердила новую систему расчета прогнозной оптовой розничной цены на электроэнергии, учитывающей цену на уголь в Роттердаме. Считаете ли вы этот подход правильным? Поможет ли это сделать рынок более прозрачным? -- Цена на уголь в Роттердаме является единственной проверенной рыночной ценой, доступной в европейском секторе, и в этом смысле является приемлемым ориентиром по динамике цен. Тем не менее, следует убедиться, что механизм, используемый для связи рынка Украины и цены на уголь в Роттердаме, является проверяемым и прозрачным. Следует помнить, что международный рынок энергетического угля является открытым и в настоящее время находится на рекордно низком уровне: текущий уровень международных цен на уголь в четыре-пять раз ниже цен, на котором они колебались в прошлом. Поэтому существует явная опасность того, что регулирование украинских цен на основании цен международного рынка приведет к существенному риску инфляции, если новая система не содержит защитных мер от этого.